四川省委书记彭清华蹲点调研报告：激活四川乡村治理“一池春水”20210407

　激 活 四 川 乡 村 治 理 “ 一 池 春 水 ”

　— — 三 台 县 、 盐 亭 县 “ 两 项 改 革 ” 调 查

　中 共 四 川 省 委 书 记

　彭 清 华

　 推 进 乡 镇 行 政 区 划 和 村 级 建 制 调 整 改 革 ，是 四 川 结 合 省 情 实 际 贯彻 落 实 党 的 十 九 届 四 中 全 会 精 神 、加 强 和 改 进 乡 村 治 理 的 重 大 基 础 性改 革 。“ 两 项 改 革 ”主 要 目 的 ，是 将 乡 镇 和 建 制 村 数 量 调 减 、布 局 调优 、成 本 降 低 、效 能 提 高 ，进 一 步 优 化 资 源 要 素 配 置 ，重 塑 乡 村 经 济和 治 理 版 图 ，加 强 农 村 基 层 政 权 和 基 层 组 织 建 设 ，为 促 进 乡 村 全 面 振兴 、 推 动 县 域 经 济 高 质 量 发 展 、 巩 固 党 的 执 政 地 位 夯 实 基 层 基 础 。

　由 于 历 史 原 因 ， 四 川 乡 镇 数 量 多 达 4610 个 ， 居 全 国 首 位 ， 相 当于 排 在 第 二 和 第 三 位 两 个 省 份 的 总 和 ； 建 制 村 数 量 多 达 4.54 万 个 ，也 大 大 高 于 人 口 、面 积 和 经 济 总 量 相 近 的 省 份 。这 种 传 统 微 型 农 业 经济 状 态 下 的 乡 镇 和 建 制 村 设 置 ，呈 现 出 数 量 多 、规 模 小 、分 布 密 、实力 弱 的 突 出 特 征 ，稀 释 了 公 共 资 源 、降 低 了 服 务 效 能 、削 弱 了 乡 村 治理 ， 成 为 长 期 制 约 四 川 经 济 社 会 发 展 的 老 大 难 问 题 。

　党 的 十 八 大 以 来 ，习 近 平 总 书 记 就 优 化 行 政 区 划 、加 强 基 层 治 理作 出 一 系 列 重 要 论 述 ，指 出 行 政 区 划 本 身 也 是 一 种 重 要 资 源 ，用 得 好就 是 推 动 区 域 协 同 发 展 的 更 大 优 势 ，用 不 好 也 可 能 成 为 掣 肘 ；强 调 基层 社 会 治 理 是 国 家 治 理 体 系 和 治 理 能 力 现 代 化 的 有 机 组 成 部 分 和 重要 基 础 ，要 尽 可 能 把 资 源 、服 务 、管 理 放 到 基 层 。习 近 平 总 书 记 的 重要 论 述 为 推 进“ 两 项 改 革 ”提 供 了 根 本 遵 循 。四 川 省 委 直 面 矛 盾 、攻坚 破 难 ， 把 “ 两 项 改 革 ” 作 为 实 现 乡 村 有 效 治 理 的 牵 引 性 工 程 来 抓 ，分 两 批 次 开 展 乡 镇 行 政 区 划 调 整 改 革 ， 接 续 推 进 村 级 建 制 调 整 改 革 。目 前 ， 两 项 改 革 “ 前 半 篇 ” 任 务 基 本 完 成 ， 全 省 减 少 乡 镇 1380 个 、建 制 村 18110 个 ， 待 其 余 7 个 国 家 扶 贫 开 发 工 作 重 点 县 完 成 改 革 后 ，全 省 乡 镇 、 建 制 村 的 减 幅 将 分 别 达 32%、 41%以 上 ， 干 成 了 一 件 多 年来 想 干 而 没 有 干 成 的 事 。

　“ 两 项 改 革 ”的 成 效 如 何 ？ 有 哪 些 经 验 做 法 ？ 还 存 在 什 么 问 题 ？下 一 步 如 何 深 化 ？ 在 改 革 由 “ 前 半 篇 ” 转 入 “ 后 半 篇 ” 的 关 键 节 点 ，我 带 着 这 些 问 题 ，用 了 一 周 时 间 ，到 绵 阳 市 三 台 县 和 盐 亭 县 开 展 蹲 点调 研 ， 并 同 步 组 织 10 个 调 研 组 深 入 绵 阳 市 9 个 县 （ 市 、 区 ）

　摸 排 情况 ， 通 过 “ 解 剖 麻 雀 ” ， 进 一 步 总 结 经 验 、 检 视 问 题 、 研 究 对 策 。

　一 、 初 步 成 效 ：

　乡 村 振 兴 增 加 新 动 能 ， 人 民 群 众 增 强 获 得 感

　绵 阳 市 三 台 县 、盐 亭 县 位 于 四 川 盆 地 中 北 部 ，历 史 悠 久 、人 文 厚重 ， 同 属 丘 区 农 业 县 ， 户 籍 人 口 分 别 为 141 万 、 62 万 ， 2019 年 经 济总 量 分 别 为 380 亿 元 、 161 亿 元 ， 在 全 省 183 个 县 （ 市 、 区 ）

　中 居 第34 位 、第 97 位 ，两 县 在 四 川 具 有 典 型 样 本 意 义 。通 过“ 两 项 改 革 ”，两 县 镇 村 幅 员 面 积 扩 大 、人 口 规 模 增 加 、资 源 要 素 集 聚 、治 理 结 构 优化 ， 已 取 得 “ 减 量 提 质 ” 的 积 极 效 应 。

　一 是 减 数 量 、优 布 局 ，拓 展 了 发 展 空 间 。改 革 前 ，三 台 县 有 乡 镇63 个 、 建 制 村 932 个 ， 分 别 居 全 省 第 3 位 和 第 2 位 ， 小 而 密 的 情 况较 为 突 出 。

　盐 亭 县 情 况 类 似 ， 面 积 最 小 的 林 山 乡 只 有 17 平 方 公 里 ，有 的 乡 镇 驻 地 间 隔 距 离 不 到 2 公 里 。三 台 县 委 书 记 给 我 讲 ，原 来 镇 村数 量 过 多 ，有 限 的 财 政 资 金 只 能“ 撒 胡 椒 面 ”，想 搞 一 下 场 镇 建 设 和产 业 发 展 往 往“ 手 长 袖 子 短 ”，就 连 配 齐 镇 村 干 部 都 成 为 一 件 头 痛 事 。通 过 “ 两 项 改 革 ” ， 三 台 县 乡 镇 、 建 制 村 分 别 减 少 30 个 、 549 个 ，减 幅 达 47.6%、 58.9%； 盐 亭 县 的 乡 镇 由 35 个 减 为 17 个 、 建 制 村 由453 个 减 为 189 个 ， 减 幅 分 别 达 51.4%和 58.3%。

　改 革 后 ， 两 县 的 镇村 平 均 面 积 和 户 籍 人 口 均 实 现 了 “ 双 倍 增 ” 。

　调 研 中 了 解 到 ，两 县 都 不 只 是 从 数 量 上 做“ 减 法 ”，而 是 把 减 量与 提 质 有 机 结 合 起 来 ，借 势 优 化 县 域 空 间 布 局 、人 口 布 局 、产 业 布 局 ，为 在 更 大 范 围 配 置 资 源 要 素 创 造 条 件 。我 所 到 的 三 台 县 新 德 镇 ，与 县城 隔 涪 江 相 望 ， 70%为 平 坝 河 谷 地 形 ， 发 展 近 郊 休 闲 农 业 优 势 明 显 ，这 次 将 邻 近 的 永 新 镇 调 整 进 来 ，共 同 纳 入 城 镇 规 划 区 范 围 ，为 中 心 城区 发 展 预 留 了 空 间 。盐 亭 县 经 济 技 术 开 发 区 所 在 的 麻 秧 街 道 ，面 积 只有 48.2 平 方 公 里 ， 空 间 容 量 有 限 ， 这 次 将 邻 近 的 巨 龙 镇 8 个 村 调 整进 来 ， 使 开 发 区 产 业 承 载 空 间 拓 展 了 15 平 方 公 里 以 上 。

　开 发 区 负 责人 高 兴 地 说 ， 正 着 手 编 制 新 的 发 展 规 划 ， 产 业 布 局 明 显 改 善 了 。

　二 是 建 中 心 、聚 动 能 ，激 活 了 县 域 经 济 。两 县 在 改 革 中 将 地 缘 相邻 、主 业 相 近 、优 势 互 补 的 镇 村 进 行 调 整 ，加 速 了 资 源 要 素 的 合 理 流动 和 高 效 配 置 ，催 生 了 一 批 中 心 镇（ 村 ）、重 点 镇（ 村 ）和 特 色 镇（ 村 ），县 域 内 主 干 带 动 、多 点 支 撑 、协 同 发 展 的 格 局 加 快 形 成 。尤 其 是 集 中资 源 、精 准 投 放 ，着 力 打 造 县 域 副 中 心 ，县 域 经 济 发 展 的 支 撑 力 更 强了 。

　三 台 县 芦 溪 镇 距 绵 阳 城 区 仅 13 公 里 ， 交 通 条 件 便 利 、 生 活 服 务设 施 较 为 配 套 ，而 相 邻 的 花 园 镇 产 业 基 础 条 件 较 好 ，这 次 两 镇 合 二 为一 打 造 县 域 副 中 心 ， 加 速 了 要 素 跨 区 域 流 动 、 促 进 了 优 势 资 源 互 补 。盐 亭 县 玉 龙 镇 历 来 商 贸 繁 荣 、人 气 旺 盛 ，这 次 与 产 业 发 展 较 好 的 黄 溪乡 整 合 后 ， “ 身 价 ” 倍 增 ， 引 来 大 量 投 资 者 。

　该 镇 党 委 书 记 告 诉 我 ，土 地 出 让 价 格 不 仅 没 受 疫 情 影 响 ， 还 比 往 年 大 幅 上 升 。

　产 业 是 县 域 经 济 发 展 之 本 。这 次 改 革 将 一 批 产 业 基 础 和 发 展 条 件较 好 的 镇 村 整 合 ，特 色 产 业 集 中 连 片 发 展 的 基 础 越 发 坚 实 、态 势 越 发明 显 。

　三 台 县 将 道 地 药 材 “ 涪 城 麦 冬 ” 主 产 区 邻 近 的 镇 村 有 机 整 合 ，麦 冬 种 植 面 积 达 6 万 亩 ， 产 量 占 全 国 70%以 上 ， 出 口 量 占 全 国 的 80%以 上 。

　盐 亭 县 通 过 调 整 乡 镇 区 划 促 进 连 片 发 展 ， 5 年 内 将 建 成 8 个 具有 一 定 规 模 的 现 代 农 业 产 业 园 。“ 两 项 改 革 ”还 放 大 了 优 势 产 业 的 品牌 效 应 ，促 进 了 抱 团 发 展 。三 台 县 新 德 镇 崭 山 村 拥 有 国 家 农 产 品 地 理标 志“ 崭 山 米 枣 ”，这 次 将 生 产 条 件 大 体 相 同 的 两 个 邻 近 村 调 整 进 来 ，不 仅 扩 大 了 生 产 规 模 ，而 且 能 让 这 两 个 村 共 享 品 牌 优 势 ，每 斤 米 枣 多卖 0.5 元 以 上 。

　三 是 补 短 板 、强 弱 项 ，提 升 了 服 务 效 能 。改 革 前 ，由 于 乡 镇 数 量过 多 、编 制 紧 缺 ，加 之 条 块 分 割 ，基 层 治 理 服 务 机 构 空 设 、人 员 匮 乏现 象 突 出 。改 革 中 ，两 县 在 乡 镇 统 一 设 置 了 党 建 工 作 、综 合 行 政 执 法 、社 会 事 务 机 构 和 便 民 服 务 中 心 ，部 分 具 备 条 件 的 乡 镇 还 设 置 了 农 民 工服 务 中 心 等 特 色 机 构 ，并 明 晰 工 作 边 界 、做 实 职 能 职 责 ，为 优 化 协 同高 效 履 职 提 供 了 有 力 支 撑 。同 时 ，按 照“ 依 法 下 放 、宜 放 则 放 ”的 原则 ，加 强 条 块 之 间 人 员 统 筹 ，大 力 推 进 治 理 服 务 力 量 下 沉 ，有 效 破 解“ 管 得 着 的 看 不 见 ，看 得 见 的 管 不 着 ”的 困 境 。三 台 县 将 县 级 部 门 派驻 乡 镇 站 所 普 遍 下 放 乡 镇 实 行 属 地 管 理 ，实 现 了 更 有 效 率 的 扁 平 化 管理 。

　群 众 评 价 改 革 成 效 ，往 往 把 服 务 是 否 改 善 、办 事 是 否 方 便 作 为 一个 重 要 衡 量 标 准 。调 研 中 了 解 到 ，两 县 新 设 乡 镇 便 民 服 务 中 心 均 实 现全 覆 盖 ，被 撤 并 乡 镇 普 遍 设 立 便 民 服 务 分 中 心 或 服 务 点 ，新 设 村 全 面推 行 民 事 代 办 机 制 ，实 现 了 让“ 干 部 多 跑 腿 、群 众 少 跑 路 ”。在 三 台县 建 平 镇 前 锋 便 民 服 务 站 、西 平 镇 建 林 驿 村 便 民 服 务 点 ，前 来 办 事 的群 众 告 诉 我 ， 现 在 搞 “ 一 站 式 ” 服 务 、“ 一 窗 式 ” 办 理 ， 比 以 前 更 加方 便 了 。随 着 改 革 深 入 推 进 ，基 层 教 育 、医 疗 等 资 源 的 整 合 步 伐 也 在加 快 ，更 好 满 足 了 群 众 对 优 质 公 共 服 务 的 需 求 。三 台 县 乐 加 乡 初 中 是2008 年 汶 川 大 地 震 后 由 香 港 同 胞 出 资 援 建 的 ， 可 以 容 纳 660 名 学 生就 读 、近 300 名 学 生 寄 宿 。由 于 这 些 年 大 量 农 村 人 口 外 迁 ，在 校 学 生只 剩 下 89 人 ， 学 校 冷 清 下 来 ， 缺 乏 学 习 氛 围 ， 教 师 也 不 安 心 、 教 学质 量 下 降 。这 次 借 助 改 革 ，将 乐 加 乡 初 中 并 入 中 新 镇 初 中 ，腾 出 的 校舍 转 给 乐 加 小 学 ，再 把 小 学 校 舍 改 建 为 公 办 幼 儿 园 ，“ 撤 一 校 、利 三校 ” ， 区 域 整 体 办 学 条 件 和 教 学 质 量 都 得 到 提 升 。

　四 是 调 结 构 、引 人 才 ，打 牢 了 基 层 基 础 。以“ 两 项 改 革 ”为 契 机 ，两 县 统 筹 调 配 被 撤 并 乡 镇 编 制 ，统 筹 安 排 涉 改 镇 村 干 部 ，着 力 培 养 选拔 优 秀 年 轻 干 部 ，推 进 了 乡 镇 干 部 官 多 兵 少 、机 构 空 转 和 村 干 部 年 龄

　老 化 、文 化 偏 低 这 两 个 老 大 难 问 题 的 有 效 解 决 。据 统 计 ，三 台 县 每 个乡 镇 平 均 行 政 编 制 、 事 业 编 制 分 别 较 改 革 前 增 加 19.5 名 、 16.3 名 ，领 导 班 子 成 员 占 乡 镇 干 部 总 数 的 比 例 平 均 下 降 13.1 个 百 分 点 ， 每 个内 设 机 构 和 事 业 单 位 都 配 有 2 名 以 上 工 作 人 员 。盐 亭 县 村 级 党 组 织 书记 平 均 年 龄 下 降 5 岁 ， 高 中 及 以 上 学 历 占 比 提 高 了 11.4 个 百 分 点 。更 为 可 喜 的 是 ，基 层 干 部 队 伍 的 来 源 结 构 得 到 明 显 改 善 ，两 县 新 任 村党 组 织 书 记 中 ，优 秀 农 民 工 、退 役 军 人 、返 乡 大 学 毕 业 生 占 比 均 超 过一 半 。

　“ 群 众 富 不 富 ，关 键 在 支 部 ”“ 支 部 强 不 强 ，要 看 领 头 羊 ”。改革 前 ，村 党 组 织 带 头 人 难 找 难 选 问 题 较 为 突 出 ，究 其 原 因 ，一 是 农 村青 壮 年 大 量 外 出 务 工 ，村 干 部 缺 乏 后 备 来 源 ，“ 坑 多 萝 卜 少 ”；二 是待 遇 普 遍 较 低 ， 村 党 组 织 负 责 人 月 平 均 报 酬 仅 1430 元 ， 大 大 低 于 外出 务 工 人 员 收 入 。这 次 改 革 大 幅 减 少 建 制 村 数 量 ，全 面 推 行 村 党 组 织书 记 、村 委 会 主 任“ 一 肩 挑 ”，三 台 县 、盐 亭 县 村 级 常 职 干 部 分 别 减少 1869 名 、 849 名 ， 占 到 原 来 总 数 的 50.1%、 46.9%， 在 不 增 加 财 政支 出 的 情 况 下 ，可 以 较 大 幅 度 提 高 村 干 部 待 遇 ，增 强 对 优 秀 人 才 的 吸引 力 。两 县 负 责 同 志 反 映 ，随 着 辖 区 面 积 增 大 、人 口 增 多 、资 源 增 加 ，基 层 干 部 干 事 创 业 的 舞 台 更 大 了 ， 大 家 的 职 业 认 同 感 、 工 作 成 就 感 、事 业 荣 誉 感 明 显 增 强 ，精 气 神 更 足 、工 作 激 情 更 高 。特 别 是 在 统 筹 推进 新 冠 肺 炎 疫 情 防 控 和 经 济 社 会 发 展 工 作 中 ， 广 大 基 层 干 部 担 当 担责 、 冲 锋 在 前 ， 经 受 住 了 实 战 检 验 。

　二 、 主 要 做 法 ：

　满 足 群 众 美 好 生 活 新 期 待 ， 顺 应 高 质 量 发 展 大趋 势

　这 次 乡 镇 行 政 区 划 和 村 级 建 制 调 整 改 革 可 谓 大 刀 阔 斧 ，但 波 澜 不惊 ，没 有 发 生 一 起 群 体 上 访 、没 有 引 起 一 件 负 面 舆 情 、没 有 出 现 一 个“ 翻 烧 饼 ”现 象 ，进 展 比 预 想 的 顺 、效 果 比 预 ...