民事执行检察监督现状思考

一、当前民事执行的现状及其存在的问题
近年来，在检察机关受理的民事申诉案件中，不服人民法院民事执行裁定、决定，反映执行难、执行乱问题的，反映人民法院民事执行活动存在违法犯罪问题，越来越多。反映的执行问题主要包括以下几种情况：

（一）执行法官消极不作为，怠于执行，严重超期执行，玩忽职守；

（二）执行法官不履行法定手续或手续不完备，随意越权执行，超标的执行；

（三）执行法官徇情枉法，滥用职权错误执行案外人的财产或违法重复执行；

（四）执行法官在委托评估拍卖的过程中，收受贿赂，侵害被执行人或申请执行人的合法权益；

（五）执行法官利用职务便利，贪污挪用被执行款物。

出现上述问题的原因是多方面的，主要的因素是内部监督不力、外部监督缺失。

二、民事执行检察监督的现状

由于立法上的缺陷，现行民事诉讼法和民事诉讼法若干问题的意见中，均没有关于民事执行检察监督的明确规定。然而，更令人遗憾的是最高人民法院于1995年对此还出台了排斥性的司法解释。

《最高人民法院关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》（法复〔1995〕5号）中规定：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定，人民法院为了保证已发生法律效力的判决、裁定或者其他法律文书的执行而在执行程序中作出的裁定，不属于抗诉的范围。因此，人民检察院针对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据。对于坚持抗诉的，人民法院应通知不予受理。”

该项批复，在人民检察院的法律监督与人民法院的执行活动之间，树起了一道无形的司法障碍，单方面排斥了人民检察院对执行活动的法律监督。

另外，最高人民法院在1998年的司法解释中再一次明文回避了检察监督。

《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（法释〔1998〕15号）第129条规定：“上级人民法院依法监督下级人民法院的执行工作。最高人民法院依法监督地方各级人民法院和专门法院的执行工作。”

该项司法解释，把对执行活动的监督定位在“级别监督”上，带有浓厚的行政色彩，完全回避了检察监督，显然背离了执行活动的司法特性。

排斥和回避检察监督，有时会顾此失彼。法院系统内的级别监督具有天然的缺陷，容易产生“自家人难揭自家短”的捂盖子现象，其并不能预防和避免司法腐败的发生。检察监督，从某种意义上来说，也是一种保护。执行活动排斥和回避检察监督的现状，既不符合我国宪法的精神，也不符合我国建设社会主义法治国家、实现政治文明的要求。因此，必须加强检察机关对民事执行活动的法律监督。

三、民事执行检察监督的依据

（一）权力必须制约

绝对的权力导致绝对的腐败，这是亘古不变的权力定律。没有规矩的人，不可能文明；没有制约的权力，不可能理性。潘某某、顾某、裴某某等人腐败的轨迹表明，拥有权力的人容易滥用权力；要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。执行权力亦然，目前法律赋予人民法院执行法官的权力过大而且集中。执行活动中既涉及实体性问题，又涉及程序性问题。在其他执行参与人信息不对称的情况下，人民法院执行法官执法的随意性较大。这种情况，必然需要检察机关实行法律监督，以检察权力制约人民法院的执行权力。

当前，我国正在建设社会主义法治国家，法治的核心就是以权力制约权力。若没有权力的相互制约，所谓的法治就会成为书本上的法治。对民事执行权力实行法律监督，是依法治国的要求，也是权力制约的应有之义。

 （二）现行相关法律

1、我国宪法第一百二十九条明确规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”因此，我国的检察机关是行使国家法律监督权的专门机关，有权监督国家法律的统一实施和执行，包括监督人民法院的诉讼活动。

2、我国刑法第三百九十九条第三款设定了执行判决、裁定失职罪和执行判决、裁定滥用职权罪（见2002年12月28日全国人大常委会通过的《刑法修正案（四）》）。该款规定执行人员在执行判决、裁定活动中，严重不负责任或滥用职权，不依法采取诉讼保全措施，不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的合法利益遭受重大损失的，可能构成犯罪。由于这两个罪名都是涉及执行活动中的违法犯罪，其主体都是人民法院的执行人员，而对于执行人员职务犯罪的查处当然由检察机关管辖。

3、现行民事诉讼法第十四条规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”而民事执行活动是实现民事裁判所确定权利义务的基本途径，因此，应视为民事审判活动的延续和重要组成部分,当然也应在人民检察院的法律监督范围之内。

还有一种声音认为，审判活动与执行活动是相互独立的两个阶段，根据现行民诉法的规定，检察机关无权对执行活动进行法律监督，即所谓的“审执独立论”，

笔者认为，审执独立论的观点，严重背离了宪法关于法律监督的规定和民事诉讼法的立法精神。众所周知，生效裁判只有得到及时、公正地执行，才能体现出法律的价值和法治的意义。如果因为执行法官的玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权，一个“认定事实清楚、适用法律正确”的裁判没有得到及时地或公正地执行，那么法律的价值和法治的意义何在？迟来的正义非正义；歪曲的执行更谈不上正义。在裁判不能得到及时执行或不能得到公正执行的情况下，检察机关只有权监督审判活动却无权监督执行活动，这听起来是不是有点荒唐和滑稽！审执独立论，不仅剥夺了检察机关对民事执行活动的监督权力，同时也架空了检察机关对民事审判活动的监督权力，明显有悖于宪法关于法律监督的规定和民事诉讼法的立法精神，是站不住脚的。所以对执行活动实行法律监督，检察机关责无旁贷，义不容辞。

四、民事执行检察监督的原则

人民检察院对人民法院的民事执行活动进行法律监督，其根本目的是为了促使法院依法高效执行裁判，维护法律的权威，树立法院的公信力，构建和谐司法、和谐社会。因此执行监督应遵循以下原则：

（一）依法监督原则。人民检察院对人民法院的民事执行活动进行法律监督应当依法进行；

（二）不干预原则。人民检察院对人民法院的民事执行活动进行法律监督，不得干预人民法院的正常执行活动；

（三）维护“既执力”原则。对于人民法院依法进行的执行活动，当事人申诉的，人民检察院应做好申诉人的息诉服执工作，切实维护人民法院已生效判决、裁定及决定的执行力，构建和谐司法；

（四）公正公开原则。人民检察院对人民法院的民事执行活动进行法律监督，务必公正、公开，实行阳光作业，及时与法院及各方执行参与人沟通、协调，切实维护社会的和谐稳定。

五、民事执行检察监督的范围

民事执行检察监督的范围应当与人民法院法定执行权力的范畴相一致，但是从司法现状看，将所有民事执行案件都纳入检察监督，是不符合实际情况的。因此，民事执行检察监督的范围应界定为人民群众反映强烈的执行问题，包括：

（一）人民法院在执行活动中作出的裁定、决定等法律文书在认定事实上或适用法律上存在错误，可能影响公正执行的；

（二）执行活动违反法律规定，给相关当事人的财产造成较大损失或造成其他严重后果的；

（三）据以执行的生效民事裁判可能损害国家、集体、社会公共利益或其他人的合法权益，严重影响社会和谐稳定的；

（四）执行人员存在贪污受贿、玩忽职守、滥用职权、徇私枉法等行为，情节严重，涉嫌犯罪的；

（五）人民检察院认为需要监督的其他违法执行的情况。

六、民事执行检察监督的方式

监督方式是检察机关实现法律监督的手段和途径。民事执行问题的多样性客观上要求建立多层次的监督方式。为保证检察监督的实现，可以采用以下四种监督方式：

（一）检察建议，即在民事监督活动中，对于人民法院在民事诉讼过程中发生的一般违法行为，人民检察院以书面形式向人民法院提出纠正建议，促使人民法院进行自行纠正的一种监督方式。

检察建议以其法律的严谨性、内容的说理性、形式的非对抗性以及时间上的快捷性等，通常情况下易被建议对象接受，也是一种易为人民法院接受的较为缓和的监督方式。对于人民法院在民事执行活动中的一般违法行为，如执行程序不合法、有条件执行时未及时采取执行措施、案外人提出的执行异议应当采纳而未采纳等，检察机关都可以通过“检察建议”的方式进行法律监督。

人民检察院提出检察建议，应当制作《检察建议书》，连同相关案件材料一并移送人民法院。《检察建议书》的内容应当引用证据充分、认定事实清楚、适用法律准确、阐述理由明晰，从而提高检察建议的采纳率。

（二）执行监督意见，即人民检察院依法向发生较为严重的违法执行行为的人民法院发出书面监督意见，指出其存在的违法行为并要求其在一定期限内予以纠正。

对于人民法院在民事执行活动中的严重违法行为，如在执行过程中违反规定乱收费、乱查封扣押财产、违法解封解冻、私自挪用被扣押的财物、以及违背事实或法律作出执行裁定或决定等，人民检察院都可以采取“执行监督意见”的方式进行监督。

人民检察院提出执行监督意见，应当制作《执行监督意见书》，连同相关案件材料一并移送人民法院。在《执行监督意见书》中，人民检察院应注意写明认定法院执行行为违法的事实根据和法律依据，向人民法院指出其行为的严重违法性，提出具体的监督意见，并要求人民法院在一定期限内予以纠正。

这种监督方式，更符合检察机关的宪法地位，也更能彰显法律监督的分量和意义。

（三）抗诉，即对于具有终局属性的执行裁定，可以“抗诉”的方式实行法律监督。

根据民事诉讼法第一百四十条中规定的裁定适用范围，先予执行的裁定、财产保全的裁定、变更执行依据的裁定、追加被执行人的裁定、中止执行的裁定、终结执行的裁定、不予执行仲裁裁决的裁定、不予执行公证债权文书的裁定等执行裁定，具有终局属性。而人民检察院有权对生效的“判决、裁定”按审判监督程序提起抗诉。因此，人民检察院可以对于具有终局属性的执行裁定提起抗诉

笔者认为，人民检察院发现执行裁定违反法律规定的，应先与人民法院进行必要的沟通，以“检察建议”或“执行监督意见”的方式进行监督，从而减少对抗性；在人民法院拒绝接受时，再以“抗诉”的方式实行法律监督。这样做，能够兼顾公平和效率，也有利于司法和谐。

（四）查办职务犯罪，即对法官在民事执行活动中的职务犯罪行为，依法予以查办。

查办国家工作人员的职务犯罪，是人民检察院实行法律监督的重要方式。人民检察院应加大对民事执行活动的法律监督力度，加强民行检察部门与反贪、反渎等部门的协调配合，形成查办司法腐败的合力，充分行使法律赋予的侦查权，通过查办执行法官职务犯罪案件，发挥惩治、震慑、预防和教育作用，有效地遏制民事执行活动中的司法腐败现象，促进司法公正。

七、民事执行检察监督的程序

人民检察院对民事执行活动实行法律监督，不是干预、干涉人民法院合法、正常的执行活动，而是为保障民事执行活动高效、经济地实现民事裁判等法律文书所确定的权利义务，保障人民法院执行活动公正、和谐、有序地进行。因此，笔者认为，民事执行检察监督在程序上应明确以下四点内容：

（一）执行监督的管辖，应由执行法院的同级人民检察院实行法律监督；

（二）执行监督的启动，应以相关当事人的申诉为依据，除非执行人员及相关人员涉嫌犯罪，检察机关不应主动启动执行监督程序；

（三）执行监督的职权，应明确赋予人民检察院以调查权；

（四）执行监督的期限，可参照现行民事诉讼法第一百八十八条的规定，要求人民法院在三十日内给予书面答复。

八、民事执行检察监督的立法

民事执行“执行难、执行乱”，一直以来都是社会普遍关注的焦点问题。通过立法明确赋予检察机关以民事执行监督权，已成为各界的共识。

在司法实践中，关于民事执行检察监督，有些地方检察院和法院之间已经进行了很好的合作，甚至于有的地方法、检两院还签署了法检“双边”意见，形成了正式的民事执行检察监督书面文件。

根据法、检两院的司法实践经验，本着“公正、便民、经济、高效、和谐”的精神，笔者认为，在民事执行检察监督的立法上可做以下尝试：

（一）民诉法第十四条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”，可修改为“人民检察院有权对民事诉讼活动实行法律监督”。将“审判”改为“诉讼”，一词的变化则使此处的语意完全明朗化，显然，诉讼活动既包括审判活动也包括执行活动。

（二）可在民诉法第二百零二条之下增加一款作为该条第二款，内容如下：

“当事人、利害关系人认为人民法院的执行活动违反法律规定的，也可以向负责执行的人民法院所在地的同级人民检察院提出申诉。对于人民法院已经发生法律效力的裁定、决定等，人民检察院调查发现确属违反法律规定的，应当区分情形提出检察建议、执行监督意见或抗诉。人民检察院提出检察建议、执行监督意见或抗诉的，人民法院应当自收到之日起三十日内给予书面答复。”

但愿以上“尝试”能够早日成为社会各界普遍遵守的法律规范。

回顾近年来各级法院频频发生的司法腐败案件，触目惊心，令人感慨万端。没有制约的权力，不可能理性；没有制约的权力，容易失去理性。潘某某、顾某、裴某某等人的腐败轨迹，就是现实的注脚。

历史在前进，民事执行检察监督是历史的潮流；法治在进步，民事执行检察监督是法治的必然。对人民法院的民事执行活动实行法律监督，是检察机关的历史使命、法律使命、法治使命。