创新河北节水管理机制的思考与实践

一、节水管理需要一个新机制

多年来，我们一直面临着这样的尴尬情境：一方面河北省严重缺水，全省水资源总量203亿m3，可利用量不到170亿m3，人均占有量只有全国平均水平的1/7；另一方面，水资源被粗放使用，浪费现象到处可见，农业灌溉水利用系数不到0.6，工业重复利用率不到70%。一方面政府在大力倡导并投入巨资搞节水，一方面是企业、农村特别是广大农民群众并没有相应的积极性，大量的节水设备不能很好地发挥作用。于是，从创新节水管理的体制和机制方面去谋划思路，成为节水管理的重要课题。

第一，创新节水管理机制的目的在于解决节水内在动力不足。外因是变化的条件，内因才是事物变化的根据。用水户节水意识不高，节水内在动力不足是主要原因。之所以造成这种状况，是因为节水没有与用水户的直接利益挂钩，喝“大锅水”的状况没有根本改变。创新节水管理机制的核心就是通过改革用水制度，建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制，形成以经济手段为主的节水机制，建立起自律式发展模式；明晰水权，就像承包土地一样分配用水指标，实行用水总量与定额管理双控制，将地下水开采量划分为稳定水权和临时水权，按照“合理利用稳定水权，逐步调减临时水权”的原则，综合考虑区域人口、耕地、生产发展与用水状况，将区域总水权指标逐级分配到各乡、各行业、各村社，颁发用水许可证；实行用水奖惩管理办法和浮动定额管理措施，将水权分配方案和奖罚情况上墙公布，接受公众监督。通过明晰水权、定额管理，使用水户做到了心中有数，量水而行，自我约束，自觉节水，激发了用水户节水的内在动力。

第二，创新节水管理机制的目标是提高水的利用效率。创新节水管理机制就是要建立“用水双控、计量到户、节奖超罚、协会自治、市场激励、群众参与”的自主节水管理模式，积极引导社会提高用水效率，促使农民自发调整种植结构，大力发展耐旱作物，减少高耗水作物，采取农田节水保墒、抑制无效蒸腾、提高光合效率等措施，提高井灌溉水有效利用系数，实现农民节水不减产、保增收。引导工业、企业利用中水，提高水的重复利用率，加大节水工艺改造投入力度。通过节水管理机制创新，用尽可能少的水发挥特定的水资源服务功能，支撑经济社会的可持续发展。

第三，创新节水管理机制体现了科学发展观的必然要求。党中央、国务院从可持续发展的战略高度，提出了建设资源节约型和环境友好型社会的战略举措，建设节水型社会是建设节约型社会的重要组成部分，创新节水管理机制是建设节水型社会的重要内容，创新节水管理机制，推进水资源节约工作，是缓解资源“瓶颈”制约局面、实现国民经济持续快速协调健康发展的有效途径，是转变经济增长方式、走新型工业化道路、实现全面建设小康社会目标的重要措施，是促进人与自然和谐发展、全面贯彻落实科学发展观的必然要求。

二、创新节水型社会管理运行机制的科学体系

经过近年的实践，河北探索了一套适合本省特点和现代管理理念的新型节水型社会机制，其本质特征是建立在水权市场理论基础之上的、以经济手段为主的节水机制，其核心是涵盖水资源取、供、用、排、回用全过程的用水管理制度体系：

——实行用水总量控制和定额管理。根据各区域水资源开发利用现状和水资源承载能力，按照各行业的性质和要求，合理确定各种用水标准，确定水资源的宏观控制指标和微观定额指标，明确各地区、各行业、各部门乃至各单位的用水指标，确定产品生产或服务的科学用水定额，规定社会每一项工作或产品的具体用水量，通过控制用水指标实现节水。

——建立水权分配、转让和管理制度。在水资源所有权归国家所有的前提下，水权制度主要是建立使用权的分配制度与交易制度，个人和团体在履行法定程序后，依法享有在特定地点和时间内的使用权。水权分配要有利于促进经济结构和产业结构调整，优化水资源配置，提高水资源承载能力。

——完善科学的水价体系。按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，制定水利工程供水价格和城市用水价格，建立起合理的调价机制，使水价反映用水的价值和供求关系。

——坚持“三同时四到位”和水资源有偿使用。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产；在取水许可审批和年检时要求取水户做到用水计划到位、节水目标到位、管理措施到位、管理制度到位。新、改、扩建项目，必须制定节水方案，配套建设节水设施。制定出台符合当地实际情况的水资源费征收管理条例，健全水资源有偿使用制度。

——对建设项目实行水资源论证。国民经济和社会发展规划，以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件相适应，并进行科学论证，对水资源进行优化配置，使区域发展战略、经济布局与水资源条件相适应。

——健全水功能区管理与排污许可规定。按照水资源综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，对境内各类水域进行水功能区划，加强饮用水水源保护区的管理，保证城乡居民饮用水安全。按照水功能区对水质的要求和水体自然净化能力，核定水域的纳污能力，提出排污意见。建立入河排污口登记制度和审批制度，并实施监督管理。

——严格节水产品认证和市场准入。对节水产品实行认证制度，扩大节水产品的市场份额，提高节水产品的质量和生产企业的管理水平，推动节水技术进步，并从生产、流通和消费等环节加强监管。

——实现对水资源的统一管理。统筹城乡，实行水资源统一管理、统一规划、统一调度，分配行政区域用水权，统一管理区域范围内的地表水与地下水、水量与水质、城市与乡村水资源，分配城乡和各行业用水权，统筹蓄水、供水、用水、排水、污水处理及中水回用等各个环节，科学配置水资源，建立全程节水管理制度。

三、创新节水管理机制具有重要的实践意义

创新是社会进步的不竭动力，新的节水管理机制将在全省节水型社会建设中产生革命性影响。

1.形成一种全新的用水管理方式。建立用水总量控制与定额管理机制，解决了水资源浪费问题，打破了“大锅水”，促进了节约用水的实现。一是编制全省“十一五”节水型社会建设规划。明确了各市供水、用水总量控制指标，使用水总量控制成为现实。结合水权制度改革试点建设，指导各试点综合考虑区域人口、耕地、生产发展及用水状况，将本区总用水指标逐级分配到各县乡、行业、村社，初步建立区域宏观用水控制指标。二是实施了《河北省用水定额》。对全省93个行业，219种工业产品，18个部门，50类生活用水单位，7个农业灌溉分区、12种农作物和10种蔬菜的用水定额进行了修订，为全面实行用水定额管理，严格控制单位工业增加值取水量指标奠定了基础。三是指导试点区以区域总量控制指标和用水定额为基础，将分配到本级的用水量指标分配到每个用水户，将水权分配方案公布并接受公众监督。同时，向各用水户发放《水权证》和《用水登记手册》，定期记录用水情况，实行用水总量控制与定额管理。四是强化了不同用水户的用水计量。确定全部工业企业和基础条件较好的农灌机井采用IC卡智能水表，城镇和农村居民采用IC卡智能水表或普通水表，渠灌区和一般农灌机井采用计时器配合超声波流量仪计量，有条件的渠灌区实行“渠改管”安装计量，经济条件较差的农灌机井直接采用电表数字换算水量。

2.初步建立了节水激励机制。一是浮动定额管理。在农村把同一种作物每轮次所有用水户灌水量平均值，在企业根据水平衡测试，核定各个行业、工程的用水量，作为本轮奖罚基准定额，按各户用水量分级奖罚。二是总量控制管理。一次性分配给用水户全年用水量，年未最终结算，按超过或节约分配总量的多少，进行分级奖罚。三是阶梯水价管理。在合理制定区域用水定额的基础上，实行定额内低水价、超定额高水价，节约水量不奖励、月结月清的办法。四是提补水价管理。形成“多用水多拿钱、少用水少拿钱甚至不拿钱”的局面。

3.全面实行水资源有偿使用。按照国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）要求，严格建设项目的水资源论证制度，积极完善水资源有偿使用机制。一是制定《河北省建设项目水资源论证管理办法》，为规范水资源论证工作奠定了基础。二是组建“河北省水资源论证管理委员会”，开展水资源论证工作，实现以水定项目、以水定发展。三是制定了不同水源、不同用户和不同区域的水资源费征收标准，进一步完善了水资源有偿使用制度。

4.社会公众广泛参与节水。转变政府职能，加强公众参与，是完善节水机制的重要内容。一是建立健全了群众用水管理组织，工业和城镇生活成立企业与社区用水管理组织，农村成立农民用水者协会，组成协会执行委员会，自主经营，独立核算，在水行政主管部门的指导下，直接参与用水管理，目前全省已成立用水者协会2000多个。二是制定《农民用水者协会章程》，对协会职责分工、资产管理及奖惩办法等做出详细规定，进一步规范协会组织运作。三是进行多层次、多方位的深入宣传，初步形成了政府推动、水利主抓、全社会支持、用水户参与的节水工作机制。

实践证明，创新机制是河北节水走上良性运行的正确选择，由此不仅带来了全社会节水的巨大的社会、经济、环境效益，而且为社会进步注入了强大动力。通过节水机制的创建与完善，实现了节水与用水户利益的挂钩，促进了民主化用水管理体制的形成，充分调动了用水户自主自愿节水的积极性，提高了水资源利用效率和效益。河北省节水型社会试点区，农业平均灌溉水利用系数提高了3~5个百分点，单方水粮食产量由1.25kg/m3提高到1.5kg/m3，实现农业节水20%~30%；工业企业水重复利用率提高了5~7个百分点，实现工业节水10%~15%；生活计量设施安装率和节水器具普及率提高了15~20个百分点，农村生活节水达到40%~50%。区域产业用水结构逐步趋于合理，地下水超采状况得到有效遏制。当然，建立完善一种新的节水机制是一个长期的过程，需要在实践中不断探索和创新，在创新中谋求不断发展与完善。