《学习时报》：加快构建跨界区域生态恢复重建的新机制（陶希东）

发布时间：2022-02-26 15:06:51 浏览数：次

前不久发生的太湖蓝藻事件说明在跨界区域生态的治理方案和协调机制方面，还存在很多实际问题，如果现在不尽快启动长三角跨界区域生态治理的协调机制调研，痛下决心综合治理太湖，其带给人们的将会是灾难性的生态恶果。

虽然沪苏浙三省市历来都重视太湖的治理，但难以收到标本兼治的效果和水质不断恶化也是公认的事实。究其原因，除了近几年气温不断升高、太湖水位不断降低等自然原因外，我认为其根本在于太湖属于江苏、浙江、上海、安徽三省一市的跨界湖泊，是“公家的湖”，在污染治理上，责任不清，导致各方大肆排放污染物，最终污染物超过了湖体的环境容量。这在本质上是流域生态区与行政区之间不相耦合关系的典型表现。

生态区与行政区是两个不同性质的区域类型，各自具有各自的运行规律，行政区是一个具有明确法律边界的封闭政治单元，而流域生态区则是边界相对模糊的自然开放区域，保持整个流域的动态平衡是其持续发展的基础所在。行政区与生态区在空间上如果相互耦合，一般不存在生态治理的跨界协调问题，生态治理也会取得较为明显的成效。但是在现有的行政区划体制下，实际上行政区和生态区在空间上很难达到相互耦合，往往一个完整的生态区被不同数量的行政区单元所分割，特别是处于数个高级行政单元边界地区的跨界生态区域，在地方利益驱使和跨界协调机制缺失的情况下，非常容易成为“公共生态重灾区”，这是经济蓬勃发展与生态分割治理并行的必然结果。其实，我国在处理一些跨界生态区域的治理策略上，也初步形成了“跨界”治理的基本思路，如黄河综合治理委员会、长江流域管理委员会等。当然，太湖也有很多管理组织，目前有太湖流域管理局、太湖渔业管理委员会等组织，但太湖流域管理局不是权力机构，除了从事一些具体的技术性工作以外，监控权、执行权十分有限；太湖渔业管理委员会则隶属江苏省，根本无法控制太湖围网养殖的面积和规模。

从目前来看，太湖治理涉及多个区域和部门，条块分割造成的“多头治水”的体制性问题，成为太湖生态治理的瓶颈所在。首先，表现在太湖环境治理的区域分割上。太湖属于三省一市，每个省市都按自己的标准进行治理，都无法打通区域隔阂，协调好太湖流域各行政区域的湖泊治理资源。现有的太湖流域管理局仅是水利部的派出机构，其与当地政府环保部门之间的关系，缺乏明确的法律界定，其本身的权威性也不够，导致流域管不了区域，造成区域规划与太湖流域综合规划不接轨，“规划打架”现象时有发生。其次，表现在生态恢复重建过程中的部门间阻隔。环保部门主要职责是监督水环境，却由于城市污水和江河不在其管理范围，大量城市污水被直接排入江河而无法进行管理；河道虽属水行政管理部门管理，但河道水政部门对于水污染管理缺乏法律依据；渔业养殖对水环境有重大影响，但是却属于其他行业主管部门。在治理太湖的具体措施上，相关部门之间的步调有时候不一致，甚至出现扯皮现象。

太湖事件充分表明，“就水论水”的传统思维，以及缺乏有效的跨界协调制度体系，成为当前跨界生态恢复重建的瓶颈所在。因此，长江三角洲在想法设法促进区域经济一体化发展的同时，必须同时考虑跨界区域生态恢复重建事宜，需要建立切实有效的跨界生态治理综合新机制。笔者认为，对跨界生态区域的恢复重建，重点应该做好以下几点：首先，强化领导的生态危机意识，逐级明确跨界生态区恢复重建的责任主体，特别是要明确引发太湖污染的170多条支流的治理责任人，每个相关省市政府切实担当起应有的生态重建责任，变被动为主动，真正做到“谁污染、谁治理”，责任不明，公共生态悲剧无法避免。其次，构建扁平--网络化环境跨界管理组织体系。具体而言，可以根据具体的自然环境特征（如流域、泊湖、湿地、自然保护区等类型），在跨界生态区成立由中央和地方政府共同参与的“××生态重建管理委员会”、“××绿色联盟”等，并赋予强有力的跨界地区生态管理权和执法权，对跨界生态区域资源实行统一规划、统一配置、统一调度、统一管理，制定统一的开发政策，合理划分生态功能区，审定生态纳污能力，制定污染物排放总量控制方案，确定跨界生态要素管理标准，对跨界地区内各省区、各地市污染物排放总量控制实行监督，对跨界污染事故和争端纠纷进行统一协调和仲裁。对太湖而言，眼下应该强化太湖流域管理局的综合执法权。最后，打破行政区划界限，建立健全生态治理的跨界协调机制或制度体系。由于协调不力，地方政府之间经常陷入“议而不决、决而不行”的尴尬局面。因而，在跨界地区生态治理中，各相关地方政府之间，建立健全制度化、程序化、规范化、法制化的横向利益协调机制，主要包括：建立高层环境主管部门领导定期互察互访、协商交流的互动协商与联合监督机制；建立边界污染（水污染、土地污染、大气污染、酸雨污染等）的联合防治与联合监测机制；建立跨界区域环境实施统一规划、统一设计、统一标准与统一政策的区际统筹规划机制；建立区域环境信息互通共享与环境危机事件的联合处理机制；建立区域重大环境犯罪案件的共同执法与联合司法机制；建立促使区域生态公平-可持续发展的区间利益补偿机制；建立区域生态环境评价的全民参与机制。与此同时，各成员政府应该共同制定和签署“跨界环境保护公约”，要求每个签约政府遵守跨界污染防治和控制原则、污染预防原则、谁污染谁付费及水资源持续利用等原则，在本行政辖区内必须采取特殊措施，达到跨界区域总体的治污目标和相关要求。

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