浅谈会计集中核算和国库集中支付制度的融合

(浙江衢州行政学院，浙江 衢州 324000)
摘 要：分析了会计集中核算制度运行中存在的问题及其 改革的必要性，并对会计集中核算和国库集中支付制度融合的优势做了论述，指出会计集中 核算制度和国库集中支付制度，既有区别、又有联系，又可以互补，因此实现两者的融合能 发挥两项制度的综合优势，进一步谈了会计集中核算和国库集中支付制度融合的思路。
关键词：会计；集中核算；国库；集中支付；制度；融合
中图分类号：F230  文献标识码：A  文章编 号：1007—6921(2008)18—0029—02

会计集中核算制度在规范会计行为，强化会计监督管理，促进财政、财务管理水平的提高等 方面发挥了积极作用。但任何事物都不可能是完美无缺的，会计集中核算制度在客观上也存 在着一些问题，因此，有必要寻求进一步深化改革的发展途径。国库集中支付制度的推出， 为会计集中核算制度提供了发展改革的思路，两种制度融合，可以优势互补，发挥改革的整 体效能，对促进财政改革的深化，提高财政管理水平有重大作用。
1 会计集中核算制度改革的必要性

会计集中核算模式，是2000年以来为加强财政支出监管，从源头上预防和治理腐败而走出来 的一条改革创新之路。应该讲，会计集中核算模式在加强会计管理、提高会计信息质量和推 进廉政建设方面确实发挥了一定的积极作用，在全国许多地方得到了推广和运用。但是，作 为财政支出管理体制改革中十分重要的这项改革模式，在实践中也暴露出了许多不足之处。 
1.1 会计集中核算无法无据，造成监督不得力

按照《会计法》规定，各独立核算单位均是会计主体，而会计核算中心只能属于会计代理机 构，它们之间的职责无法清楚划分，核算中心只承担记账、算账和报账工作，无法深入参与 单位财务管理和监督。在报账上，核算中心对审查合法的票据给预付款，其实只能审查凭证 的表面，而不易判明其实质，无法对付款前的购买行为是否真实、合理做出判断和监督，且 工作人员忙于单位的报账记账等具体繁杂事务，往往难有时间和精力充分发挥监督管理职能 。
1.2 单位财务管理被弱化，预算单位与核算中心之间矛盾不断

推行会计集中核算制后，把预算单位变为“报账单位”，这一方面预算单位仍然无法完全撤 消会计、出纳岗位；另一方面核算中心又要增加会计核算人员，预算单位的会计工作处于一 种十分尴尬的境地。预算单位与核算中心在资料分析、提供上经常出现矛盾，预算单位处在 一种“花钱不记账”的地位，单位普遍弱化了财务管理职能，造成财务管理与会计核算、监 督的脱节。
1.3 财政性资金的库外沉淀，降低了资金使用效益

会计集中核算存款虽然在财政单一账户上，但存款资金都是单位的资金，财政不能随意调动 ，会造成部分资金的闲置。同时，财政部门为了应急，又不得不向银行借款，或者发行短期 公债，并为此支付利息。结果造成一方面是财政资金滞留在各单位生息，另一方面是财政借 款付息，无端地增加了财政负担。
1.4 财政收支信息反馈迟缓，会计监督滞后

虽然会计核算中心能及时编制纳入核算的单位会计报表和汇总会计报表，但由于财政资金没 有存放在统一的国库内，而是分散在各单位，对财政部门掌握财政总体的支出状况意义不大 ，不能真实反映预算单位的总财政收支信息，为预算编制、执行情况分析提供准确、及时的 信息。即使发现了问题，也只能进行事后的处理，这种体制不能起到事前预防的作用。

解决以上这些问题，在现有会计集中核算体制下，单靠制定管理制度和提高服务、加强协商 等工作难以解决，只能通过进一步推行财政改革。而国库集中收付制，一方面加强对财政资 金从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算以及资金到达商品和劳务供应商账户全过程 的监控力度，防止暗箱操作；另一方面，也是最根本的目的，即不再将预算资金下拨行政事 业单位，仍存于国库，既解决了行政事业单位资金沉淀和闲置于商业银行账户的问题，又提 高了国家财政资金的使用效益。而后者的功能是现有会计核算中心的运作机制所不能实现的 。因此，会计集中核算与国库集中制度融合，充分发挥两种制度的优势是财政管理体制改革 的必然趋势。
2 会计集中核算和国库集中支付制度融合的优势

会计集中核算和国库集中支付制度，虽然出发点和制度的内涵不同，但两项制度的实施主体 、改革目的和达到的成效却有相同和相似之处，因此两项制度存在着内在的联系。但是会计 集中核算和国库集中支付制度也有各自不同的特点，会计集中核算主要解决预算单位在资金 使用过程中的胡花乱用问题，国库集中支付着重解决财政资金在拨付过程中的闲置浪费问题 。由于两项制度既有区别、又有联系、又互相补充，因此实现融合能发挥两项制度的综合优 势。
2.1 两种制度的融合有利于实现公共财政目标

实行国库集中支付制度，能够解决财政资金在使用中的很多问题，它是从源头上预防和治理 腐败的重大措施，也是市场经济条件下实行公共财政的一个必然选择。在已经开展会计集中 核算的城市，采取会计集中核算与国库集中支付两种制度融合的方式，更符合基层财政部门 的实际。它保持了公共财政支出改革的连贯性，避免了公共财政支出改革给人以不稳定的感 觉。
2.2 两种制度的融合有利于节约管理成本

会计集中核算和国库集中支付两种制度的融合，可以充分利用会计核算中心现有的人力资源 、办公设备、场所，实现资源共享、信息互通、优势互补。减少了中间环节资金的滞留沉淀 ，加快了资金运行速度和效率，节约了资金运行成本。如果撇开会计集中核算的现有平台另 行抽调人员、成立机构、组织实施，不但会对外造成不良影响，增加改革的难度和成本，而 且容易引起机构和人员的膨胀，不利于提高工作效率。
2.3 两种制度的融合有利于强化对预算单位的财务管理

会计集中核算和国库集中支付的融合，既有效地保证了会计信息的全面、及时、真实、准确 ，又有效的制约了统管单位在资金使用上的随意性和浪费行为，增强了财政资金收支活动的 透明度。由于会计集中核算和国库集中支付两者在职能上的不同，管理的角度不同，若双管 齐下，能提高对统管单位的财务管理水平。
2.4 两种制度的融合是实现国库集中支付制度的一种理想模式

近年来，各级财政部门不断探索实现国库集中支付制度的途径，从目前各地的实践来看，国 库集中支付制度模式主要有完全规范式、局部式、与会计核算中心融合式。从几种形式实现 的绩效评价上看，与会计集中核算融合式的具体方式是在不改变国库单一账户体系和国库集 中支付基本操作程序的基础上，将统管单位历年结余资金和往来款项过渡到会计核算中心设 置的集中支付专户，利用会计核算中心的内部网传递预算指标及支付信息，利用同一结算银 行或会计核算中心内部转账方式负责国库集中支付专户与预算单位零余额账户的清算，实现 集中支付功能。同时实施国库单一账户与相关零余额账户实时清算系统，既达到了完全规范 的国库集中支付模式的要求，又解决了结存资金操作的困难。
3 会计集中核算和国库集中支付制度融合的思路

财政国库改革是一项系统工程，会计集中核算制度融入国库集中支付制度的改革涉及面广， 工程量大，它包括国库集中支付机构的设置、部门职责的调整、支付信息系统的建设等一系 列需要进行的配套改革。因此，针对目前我国会计集中核算制度运行实际与国库集中支付制 度改革的具体要求，会计集中核算制度与国库集中支付制度相融合的改革应采取以下措施： 
3.1 实行“一个机构，两种职能”

一个机构，即会计核算中心或国库集中支付中心，两块牌子，一套人马。两种职能，即在原 会计核算中心的基础上增加国库集中支付职能，会计核算中心保持现行体制，对内部岗位分 工及工作人员的职能进行调整，使部分人员执行会计集中核算的职能，部分人员执行国库集 中支付中心的职能、继续实行账户集中开设、经费集中结报、会计集中核算的形式。该运作 办法，既可以节约行政管理成本，又充分利用了会计集中核算中心现有的人员、机构、网络 和机制，通过会计和预算两大手段的有机融合，将目前的会计集中核算中心改造成一个集会 计核算与监督、资金支付与结算、数据分析和预算执行为一体的国库集中支付中心。这种新 型的管理模式不但节省了人力、物力、财力，而且体现了会计集中核算制度融入国库集中支 付制度的优越性。
3.2 实行会计集中核算制度与国库集中支付制度相融合的具体工作的转换

①尽快恢复预算单位的会计岗位，退回其会计凭证、会计档案，重新赋予预算单位会计核算 权限；②规范预算单位的财政资金支付方式。财政支出按不同的支付主体和支出类型，分别 实行财政直接支付和财政授权支付，对工资支出、转移支出、纳入政府采购的支出适用财政 直接支付程序；对预算单位的零星支出和未纳入财政直接支付的购买支出适用财政授权支付 程序；③把预算单位的所有财政资金全部纳入预算，实行“收支两条线”管理，并定期编制 财务报告，如实反映预算单位财务现状，对预算单位经济活动进行财务监督和控制，以确保 财政资金的安全、有效。
3.3 加快“金财工程”建设，为国库集中支付制度提供运行平台

“金财工程”是利用先进的信息技术，支撑以预算编制、国库集中支付和宏观经济预测分析 为应用核心的政府财政管理综合信息系统，是财政系统信息化建设目标和规划的统称。随着 “金财工程”的全面启动，我国财政体制改革又迈向了一个更高的层次。国库集中支付作为 财政国库管理制度改革中的新型管理模式，与其相配套的财政管理信息系统的建设，也相应 地成为“金财工程”必不可少的组成部分和强有力的支柱。现阶段实行国库集中支付制度离 不开先进的计算机网络软硬件技术支撑，首先要建设好计算机网络的硬件铺设工程；其次要 大力研发并统一核算软件，以达到资源和信息共享；再次要健全财政、国库、银行之间的信 息交流和稽核体系，在财政部门、国库支付部门、人民银行、商业银行之商建立财政支付信 息网络系统。
3.4 努力做好各项基础工作，为改革的顺利进行提供保障

首先，要加强预算单位的业务培训和财务管理，在预算单位的相关领导和财务人员较好地掌 握了改革的制度规定和管理办法的情况下，国库集中支付改革才能顺利推进；其次，财政国 库管理工作是一项政策性和技术性都很强的工作，对人员的综合素质要求很高，要大力提高 国库部门干部的政治和业务素质；最后，完善财政国库制度改革的各项制度规定。实行国库 集中支付制度后，应对原来建设在分散收支制度基础上的相关法律进行相应修订或重新制定 ，以适应改革要求。

综上所述，采用会计集中核算和国库集中支付两种制度融合的形式，通过同一操作主体对同 一对象实施业务运作，在管理成本节约的情况下，既加强了财政资金的管理和监督，又减少 了滞留于预算单位的财政资金，增强了财政宏观调控能力，在一定程度上缓解了财政资金的 供需紧张矛盾、是符合我国现阶段国情的一种国库管理制度改革，可以在优势互补，降低改 革成本的基础上，共同实现提高财政资金使用效益的最终目的。
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