我国碳交易发展中存在的问题分析
发布时间：2022-04-05 15:09:06
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摘要：文章以碳交易在我国迅速发展为背景，简述了我国碳交易的发展现状，分析并指出了由于国际碳交易市场以及国内碳交易机制不健全等原因造成当前CDM发展中的凸显问题以及隐含问题，并提出了相应的对策建议，以探索适合中国的碳交易发展模式。
关键词：CDM；京都议定书；国际碳交易
自2002年来，国际碳市场得到了迅速的发展。据联合国和世界银行预测，到2012年全球碳交易市场将达到1500亿美元，有望超过石油市场成为世界第一大市场。而中国在其参与的主要交易方式清洁发展机制（CDM）中也是日渐占据主要地位。截至2009年，中国提供的二氧化碳减排量已占到全球市场的84％，在中国碳交易市场发展的强劲势头下，要求加快碳交易市场发展，鼓励企业参与CDM开发的呼声越来越高。但是复杂的国际碳交易机制，加之交易各方进行激烈的利益博弈，使得哥本哈根气候峰会未能解决实质性问题，在这种混乱的局势下，“碳热”需要降温。
一、国际碳交易市场的发展
1992年的《联合国气候变化框架公约》，提出“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”的最终目标。鉴于温室气体的全球性，并且发达国家与发展中国家减排成本的差异，所以在1997年12月《公约》第三次缔约方大会上通过的《京都议定书》规定了三种灵活减排机制，以此为基础，碳交易在国际上悄然崛起，形成了以欧盟为代表的京都机制，以及以美国为代表的非京都机制。2005年《京都议定书》正式生效后，使得国际温室气体排放权交易进入高速发展阶段。
二、中国碳交易现状
我国作为发展中国家，不属于《京都议定书》中的附件I的缔约方，主要参与的是清洁发展机制（CDM）的交易，CDM是《京都议定书》的强制减排国与发展中国家进行的通过具体项目而产生的减排额的交易。在这种交易体制下，2002年中国第一个CDM项目北京安定填埋场填埋气收集利用项目审核通过，成为碳交易在中国的起步；2004年中国发改委《清洁发展机制项目管理暂行办法》出台，中国的碳交易发展之路渐渐明晰；2005年国家在全国进行了大量试点并取得成功；2006年中国企业刮起了“碳风暴”，在一年之内我国批准的CDM项目有40各升至180个，减排量增至世界第一位（见图1）；2007年中国在联合国CDM执行理事会（EB）注册成功的CDM项目数量仅次于印度；中国清洁发展机制基金管理中心2009年6月发布的《CDM市场发展及其对我国的影响》报告中指出：“目前中国已注册成功的项目如均能顺利实施，预计每年通过CERs转让为我国带来的直接收益将超过10亿美元。”
中国二氧化碳排放量大意味着减排空间巨大，减排成本低。那么通过CDM项目带来的经济收益大，而且生态价值不可估量。看似这一切都说明中国应该抓住这个机遇，积极发展碳交易，大力推广CDM项目，加快碳交易平台建设。但是中国在碳交易的发展中面临的种种问题随着交易的日益深化逐渐显现。
三、中国在碳交易发展中的问题
随着中国的碳交易量的急剧增加，首先是并不成熟的国际市场的问题越来越凸显，复杂的国际形势使得中国碳交易前途渺茫；其次是国内一直存在的机制问题没有得到解决，新的问题又逐渐呈现。如果不能认清这些制约中国碳交易发展的主要问题，交易量单方面的增加，会对中国未来的碳交易甚至经济与环境埋下了巨大的隐患。
（一）国际碳交易市场的隐患
国际碳市场依旧是个不成熟的市场。国际机制不健全，存在法律缺口、规则僵化、市场高度分割的高政策风险；发达国家及联合国执行理事会在开发CDM项目时不能有效履行《京都议定书》等问题，使中国CDM发展遭遇困难。在哥本哈根第五次缔约方会议全会上，中国谈判代表李高就CDM议题发言时提出抗议，指出中国部分CDM项目在过去一年中遇到了前所未有的困难和障碍部分原因来自国际。而且哥本哈根谈判失败，国际形势并不确定，2010以后国际碳市场的发展不容乐观，中国的碳交易在未来更充满不确定性。
1、国际规则中的法律缺口。首先是产权问题：作为CDM的产品——核证减排额CERs的交易虽然至今被国内称为排放权交易，但因其特殊性不能界定为产权交易，国际上也未赋予它明确的法律意义。这是由于：第一，CERs的交易对买方、卖方均有严格的限定，并且不能进行完全的市场流通；第二，CERs甚至不能像配额一样灵活，因为它不是基于一定的政策制定而是产生于一定的项目。这两点使得CERs的产权属性模糊不清。其次是合同效力问题：CDM项目的合同主要是减排量购买协议（ERPA），但从CDM项目开发设计和实施流程来看在签订合同之后，要经过15个月左右才能通过最后的联合国CDM执行理事会的审核，而在经过审核之后，又要经过一个排放周期（3-12个月）才能授予核证，此时才能够真正进行CERs的交付，而在此过程中又要涉及外交谈判、环境保护等多方面问题，致使合同生效问题变得相当复杂，而国际上又没有明确的法律进行约束。
2、买方不能按照《京都议定书》履行义务，联合国执行理事会不公正。总体上，中国的CDM项目对促进可持续发展发挥了良好的作用，但距《京都议定书》所规定的帮助发展中国家实现可持续发展目标还有一定差距，原因有两点：第一，无偿技术转让难以实现。在中国的CDM项目中，目前仅有有40％的项目涉及技术转让。第二，现有ＣＤＭ基本上是减排难度低，技术含量低的项目。根据清洁发展机制网的统计，至２００９年，可再生能源项目数量上占70％，但产生的减排量只占30％。
（二）国际碳交易市场的未来并不明晰
目前国际碳市场集中于国家或区域内部，统一的国际市场尚未形成，这些市场以国家和地区为基础发展而来，因此在相关的制度安排上存在巨大差异。《京都议定书》的存在在一定程度上能够缓解这种国际碳市场高度分割状况，但是它是否在2012年承诺期结束以后能够延续具有不确定性。这无疑给签订长期合同的CDM项目带来了巨大的风险，同时给依附于国际CDM机制的中国碳交易格局带来了威胁。中国作为二氧化碳第二大排放国，如果在将来被迫列为减排国，那么中国在此之前卖出的巨大的减排量，将不得不以高价买回，同时中国还面临着巨大的减排压力。而在碳交易方面一直作为中国参考对比对象的印度（见图2），早在2005年开始就已经在逐步缩减CERs的交易量，对申请成功的CDM项目单方面进行储存，一方面用以建立稳固国内碳市场，另一方面应对国际碳市场风险。虽然碳排放额比之于石油等能源产品影响并不是那么可见的，但是在如此不稳定的世界碳交易格局之下，碳储备也是十分必要的。
（三）国内碳交易机制中的缺陷
首先，虽然一直以来中国的减排项目与减排额数量上增加迅速，但是碳交易体制发展较慢，至今尚未建立起一套与国内交易现状相配合、与国际交易体制相接轨的碳交易市场体制。致使中国在国际碳交易中受制于发达国家，遭受联合国执行理事会的不公平对待；同时企业在开发CDM项目时缺乏远见，导致中国企业在国际市场上承担的风险加大，中国在国际碳交易市场上主动权降低。
其次，国内缺失相应的法律法规及制度。仅2005年中国发改委出台了《清洁发展机制项目管理办法》，而在此办法中对企业参与ＣＤＭ项目交易具体细节尚无描述规定，更无相应条款针对外国买方以保证本国业主利益不受侵害。这样导致在交易中我国尚要依赖于买方国家或地区政策法规，更使得在国际纠纷时中国企业利益遭到损害的几率增加。这种现状使得中国ＣＤＭ数量越增加，遇到的阻力，承担的风险就越大。
再次，机构缺失，监管不力。《清洁发展机制项目管理办法》规定：国家气候变化对策协调小组下设立国家清洁发展机制项目审核理事会，其下设一个国家清洁发展机制项目管理机构，国家发展和改革委员会是中国政府开展清洁发展机制项目活动的主管机构。这是中国当前唯一关于碳交易的管理机构，而规定中称该机构的职责仅有三项：审核项目，审议清洁发展机制的规范，审议其他事项。在国内，国家发改委气候办仅仅对CDM项目申请的第二阶段的审核负责，对于其他各阶段没有有效监控。国内大小中介机构充斥着整个市场，却没有一个相对应的规范准则，国家发改委也没有出台相关的咨询认证资质。此外，在国际上，国家机构不能与买方国家以及联合国有关方面进行有效沟通，谈判，国内标准与国际标准不一，所有这些导致中国有大量在国内通过的CDM项目，而通过EB认证的仅占其1／4。
最后，国内研究成果太少。实际上国内对碳交易市场的研究并不少，但由于没有统一的研究机构，研究分散，目标不一致，导致对碳交易无论是交易机制还是交易方法方面缺乏深度，不系统。研究的落后，就必然导致中国碳交易进展缓慢，国际上缺乏威信力。中国对现有方法学使用效率极低，而又对新方法学的研究成果少，在一定程度上也阻碍了ＣＤＭ在中国的发展。
四、针对问题的应对之策
中国在碳交易的发展中，面对国际与国内的的严峻问题，必须认清现实情况，深入分析，提出解决方案。要想改变对中国不利的国际交易规则，就必须提高中国在国际碳交易中的地位，提高话语权，打破发达地区对碳交易市场的控制，最终要消除国际上的隐患，还要从国内入手。加强我国碳交易体制建设，在此机制下，在相关部门的指导下，创立统一的研究部门、研究国际形势，使中国逐步列于国际碳交易强国。
五、结论
在中国积极探索低碳经济的发展之路上，清洁发展机制作为有效的减排方式，应该得到推广与发展，但是这种发展是建立在公平的国际环境，良好的国内发展环境上的，因此中国在看到国内碳交易量迅速增长的同时，必须正视在发展中显现的以及隐含的问题，并能够分析问题，针对问题提出解决问题的方案，进入中国碳交易的健康发展模式。
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（作者单位：北京林业大学）