监管创新和新起点-外资银行管理条例及实施细则解析

　 监管的创新和新起点

　外资银行管理条例及实施细则解析

　五年前，中国签署协议、加入世贸组织，自那以后，已经和未来有意在华开展业务的外资商业银行，便把 2006 年 12 月 11 日这一天，记在了自己的日程表上，并随之开始了一系列的业务布局。而与此同时，如何在严格遵循世贸基本原则的前提下，加强对不断涌入的外资银行的审慎监管，也成为政府和银行监管当局这一段时间以来的重要研究课题，政府部门和监管当局也开始了紧锣密鼓的对相应监管措施的研究和草拟工作。终于，五年的过渡期结束了，在 2006 年 12 月 11 日，伴随着中国银行业的全面开放，新的《外资银行管理条例》及《外资银行管理条例实施细则》（以下简称《条例》及《细则》）也开始生效实行。

　纵观新《条例》及《细则》，我们发现，可以说，一方面，我们在严格履行入世承诺的同时，借鉴国外经验，进行了一系列对外资银行的监管措施创新，在全面开放这一不可逆转的大形势下最大限度地去保护国内存款人的利益，维护整个金融体系的安全和稳健，同时也没有损害到外资银行利益，达成了双赢的局面；但另一方面，在这种监管的新起点和新局面下，由于种种原因，条例及细则中还有一些问题没有解决，需要监管部门的继续努力。造成这些问题的原因：中国金融体制自身不健全，正处于改革过程中，因此导致对金融消费者的保护还不是足够充分，对国内银行扶持没有条件；出于种种外部压力，给予外资银行一定时期内的“超国民待遇”等。但总之，我们欣慰地看到，《条例》及《细则》不仅标志着中国银行业全面开放的新时代的到来，更标志着中国的监管当局作为主角会在金融稳定的基础上积极主动地引导外资银行为中国经济和广大消费者服务，即使还存在一些问题，但相信也会逐步改善，中国的银行业特别是中资银行肯定会随着外资银行的进入而更为繁荣。

　一

　创新性的监管政策，由分行导向型转为法人导向型

　（一）形成分行导向型政策的历史原因

　20 世纪 80 年代初至今我们国家一直实行分行导向的政策，从数据上就表现明显，目前在中国一共有一百九十多家外国银行分行，法人机构实际上却只有 14 家，就原因而言，这跟我们的政策导向和外国银行的自身选择密不可分。改革开放以来，国家一直在实行分行政策导向，监管政策有利于分行发展。一个原因在于，改革开放初期我们以吸引外资为主，其目的就是吸引更多的国外资金进入国内，分行和它的母行本身是一个法人主体，分行只是母行的分支机构，它和母行之间的资金往来渠道特别畅通，所以说，分行形式更有利于外国银行分

　行将母行资金调到中国境内来支持中国经济的发展，所以当时我们的政策导向就是鼓励外国银行在中国设立分行。另外一个方面的原因，也跟我们当时的监管水平有关，因为改革开放初期，我们自身的监管处于比较低的水平，而监管外国银行母行所有业务的主要责任在母国的监管当局，我们中国的监管当局只需负责分行的监管，其监管责任跟监管母行比较起来相对较小，又限于监管技术的原因，当时中国对外国银行分行的有效监管必然选择通过本国监管与母国的监管当局共同合作的形式来完成，所以这也促使我们的政策一直鼓励设立分行。而且就外资银行自身而言，外国银行设分行也有利于它们自身经营成本的降低，且从事业务比较便利。在这几个原因的共同作用下，形成了目前整个在华外资银行以分行为主的局面。

　（二）转为法人导向政策的原因

　现在《条例》及《细则》区分了法人银行和外国银行分行在从事零售业务时不同的准入措施，即法人银行可以从事全面的人民币业务，只需满足“开业三年，营利两年”的条件，而分行则需要单家审批，且只能吸收居民 100 万元人民币以上的定期存款的规定；以及根据该《条例》第二十九条和第三十一条的规定，对于包括外商独资银行、中外合资银行在内的完成本地注册外资银行，其业务范围中相比于外资银行分行多出了“银行卡业务”、“资信调查和咨询服务”这两大业务的优惠。由此实现了监管政策由分行导向型向法人导向型的转变及分类监管的措施，体现了监管当局追求金融稳定、保护存款人利益的原则，以及政府对中国这样一个快速成长的零售市场在不违反世贸规则及入世承诺的情况下的适度保护。

　而做出这种政策转向的原因：一方面是因为我们有前车之鉴，虽未受伤害，但也要防患于未然；另一方面是因为我们监管部门对外资银行监管措施的深入研究，广泛借鉴国外经验，顺应整个国际监管的大潮流，根据不同特性和本质进行创新性监管。

　1. 前车之鉴，防患于未然

　前车之鉴、吸取教训的案例就是国际商业信贷银行（简称 BCCI）倒闭案。国际商业信贷银行当时在国际上是比较知名的大银行，因为它的规模较大，因此各国监管当局都认为它是一个知名的国际跨国银行，所以说它在各国设立分行时监管当局都举双手欢迎，设立得都比较畅通无阻，因此其规模发展得也越来越快、越来越大，相应的，随之而来的风险积累也越来越多。风险积累的原因除了自身经营的问题外，最主要的就是这个银行的注册地非常复杂，倒闭后大家才真正弄清这家银行的注册地，一方面它在很多国家设立了分行，但另一方面其总行的股东结构相当复杂，最终追究起来没有找到一个能承担责任的主体，换句话说也就是，没有一个国家的监管当局真正对它的母行进行监管，这才是导致其自身风险积累的主要原因。因为这些风险的积累，在 1992 年其母行终因资不抵债而倒闭，给各国银行都带来不

　同程度的影响。好在因为当时我们国家开放的程度比较低，国际商业信贷银行在中国境内只是从事一些外汇业务，而且一般都是对机构客户，所以对中国消费者的影响并不是很大，换在今天，其结果可想而知。但这一案例也促使很多国家看到，对外国银行分行的监管的有效性是有局限的，如果分行发生风险或者其母行发生风险，那么外国银行分行所在国家存款人的利益和金融体系的安全就会受到很大程度的影响。各国监管当局都充分意识到，为了保护存款人的利益，为了维护银行体系的安全，应该鼓励或者有些国家干脆是强制外资银行转制成为法人银行，这形成了一股国际潮流。

　2. 顺应国际潮流，根据不同特性和本质进行创新性监管

　这股潮流蔚为壮观。很多国家，包括欧盟，包括中国周边的一些国家，还有一些发达国家，实际上这些年来一直在从事或者倡导这种法人导向政策。例如在美国的大多数外国银行分行就被限制，只能侧重于批发业务，世界范围内也是如此。法人银行更侧重于本地业务，而分行则侧重于外来业务；法人银行多实施本地策略，分行多实施客户跟随策略；部分法人银行侧重于零售业务，而分行则多数专注于批发业务；法人银行的资金来源更多来源于存款，而分行的资金更多来源于银行间市场和关联方。从这一点来看，《条例》及《细则》在满足世贸原则的基础上，充分借鉴了国际惯例，区别对待法人银行和外国银行分行，并实施法人导向性政策。

　但国际潮流并不能足以说明此种政策就适合中国，就应该在中国实行。追根溯源，之所以对法人银行和外国银行分行的监管要求有所不同，并采取法人导向型政策，是由两者的不同法律和金融监管特点和和本质决定的。法人银行作为境内独立法人，是本地注册，由本国监管机构承担主要的监管责任；而外国银行分行是境外注册银行的分支机构，由母国监管机构承担主要的监管责任。外国银行分行是受到总行的直接控制，同时来源于其国家风险和总行的风险传导要大于法人银行；而法人银行本地注册，受到当地监管机构的直接监管，可以更大限度地进行风险隔离，通过资本充足监管等约束其业务运行。正是由于上述的区别，法人银行有注册资本金、资本充足率、同一贷款上限等风险监管的要求；而外国银行分行则只有流动性比例和营运资金充足率等要求，其所能接受的监管程度要低于法人银行。这也决定了法人银行和外国银行分行的业务经营范围会有所不同。就法律特点而言，实际上外国银行分行一旦发生风险，比如存款人的存款不能支取，或者银行发生资不抵债的情况，它的法律责任并不由分行承担，而是由国外的母行承担。在中国注册的外商独资银行和中外合资银行发生任何经营风险，发生任何法律责任，都由其在中国注册的总公司来承担。在责任主体承担上的不同导致整个金融风险的预防、控制、清偿的不同，这是两个法律实质上的区别。

　所以说，基于金融稳定原则和保护广大存款人的考虑，如果不能实施充分的监管，势必要对金融机构的业务范围进行一定的限制。法人银行可以从事全面人民币业务，且不需审批，而分行需单家审批，从事有限的零售业务，只能吸收中国境内公民每笔 100 万元人民币以上的存款；法人银行可以发卡，分行不能发卡等。这些正是引导欲从事零售业务的外国银行采取法人银行策略，在境内注册子行的原因。但同时《条例》及《细则》也给外国银行留下了广阔的策略经营空间，对于那些遵循客户跟随原则和侧重于批发业务的外国银行来说，可以继续实施分行策略。

　二

　一些尚待解决的问题

　（一）外资银行一定时期内的超国民待遇

　外资银行转置成本地法人银行后，理应统一实行国民待遇，但如果中外资监管标准一致，那么“贷存比”和“单一客户贷款”的这两项监管指标就会对外资法人银行形成较大冲击。目前外国银行分行在从事公司业务时只要求流动性比例不得低于 25%。按照目前中资银行的要求，其贷款的比例不能超过存款的 75%，单一客户贷款额度不能超过净资产的 10%。外国银行的存款数量较低，一旦外国银行欲从事零售业务，而将分行纳入其新建子行的体系中，其公司业务将受到较大的影响。也因此，因为转制后一些新要求、新规定外资银行在短期内难以做到，出于保持银行业务的持续性和连续性的考虑，《细则》中规定外国银行分行改制的由其总行单独出资的外商独资银行以及《条例》实施前设立的外商独资银行、中外合资银行应当于 2011 年 12 月 31 日前符合《中国商业银行法》有关“贷款余额与存款余额的比例不得超过 75%”的规定，即监管部门给了外资银行一个长达五年的过渡期，与此对应，国内信托改革的过渡期只有三年，可见监管部门确实是给了外资银行特别的宽限。

　但如果只因为外国银行转置成本地法人银行后公司业务会受到影响，就改变中外银行监管一致的原则，给一个相当长时间的过渡期，势必在这段时间内会造成外国银行子行的“超国民待遇”。这不仅与一定程度上保护本国产业的原则相违背，也破坏了中外资银行的公平竞争环境。在当前的监管框架下，中国作为一个新兴的金融市场，其零售市场的快速成长是令人瞩目的，许多外资银行积极进入中国零售市场，重点就是看中了中国这样一个巨大的零售市场。但是，与许多国家相比，中国在零售市场上的管制甚至比许多发达国家还要宽松，这实际上是不利于中国本土的金融机构充分开拓零售市场这样一个利润相对丰厚、增长十分迅猛的重要市场的。这不能不说是新《条例》和《细则》一个尚未解决的问题。

　（二）对本国银行缺乏一些基本的保护

　充分借鉴国际经验，在遵循世贸原则、遵循国民待遇原则的基础上，基于中国作为一个新兴

　金融市场的现实，对本土零售市场通过符合国际惯例的审慎监管措施进行适当的保护，既是可行的，也是必需的。目前的规定已经体现出了在这方面相当积极的探索。因为金融业的全面开放，并不意味着国门洞开，也不是违背国际信誉的简单落后的单边保护，而是还有更多值得摸索的多种精细政策选择。

　比如说在美国，大多数外国银行分行就只能吸收 10 万美元以上的存款，从事批发业务，资金主要来源于银行间市场和关联方。这种情况的出现就因为政策规定只有 1991 年前参加联邦存款保险的部分分行可以从事零售业务。外国银行要在美国从事零售业务，首先要加入联邦存款保险，而加入联邦存款保险的必须是法人银行（其中大多数是外国银行的子行）。这一措施一方面主要体现了审慎性的监管原则，为了保障居民的存款安全，也为了便于监管存款市场上的风险，美国监管机构有理由要求从事零售业务的银行加入联邦存款保险；但另一方面，从客观上看，这一措施也在一定程度上起到了保护国内银行业特别是零售业务的作用，因为设立法人银行的成本要比设立分行的成本高得多。美国本土的银行从事本土零售业务就不受此限制，因为本土银行当然具有法人资格，这种精细政策选择下对本国银行基本的保护也是符合世贸基本原则的。而中国现在甚至连最基本的存款保险制度都没有，对广大金融消费者根本没有任何社会保障措施，国家也不再会一而再再而三地为风险金融机构埋单，因为这与我们改革的方向不符，而利用这一制度对本土金融机构进行适度保护在当下更是不可能在中国出现了。因此，监管当局除了加快中国金融改革的步伐，尽快建立存款保险制度，而且也可以适当考虑在不违反世贸原则的基础上加入一些对中国银行机构的适度保护规定。

　三

　中资银行的应对

　《条例》的实施，将全面提高中国银行业的对外开放水平。面对外资银行的全方位竞争，在认清我们面临严峻挑战的同时，对我们中资银行自身的优势，也要有一个正确的认识，不能仅仅是喊喊口号，然后整日提心吊胆过活。

　第一，中资银行植根于中国，有着对本土市场的深刻认识、架构完善的服务网络和广泛的客户基础，中资银行长期以来在民众心目中建立的信用和文化认同并不会在短期内被外资银行取代。

　第二，中资银行已经具备了与外资银行竞争的基础和条件。改革开放特别是 2001 年底入世以来，中国银行业加快改革发展步伐，已发生了积极显著的...