青海生态环境保护现状分析与目标措施

　 青海生态环境保护现状分析与目标措施

　 在生态环境保护已成为我国一项基本国策的时代背景下，随着生态环保投资力度的加大和青海生态立省战略的确立，生态保护、生态经济和生态文化的理念正在付诸实际。青海省委省政府从科学发展、保护生态、改善民生三大历史任务和国务院《青藏高原区域生态建设与环境保护规划（2011～2030 年）》及《青海三江源国家生态保护综合试验区总体方案》的总体要求出发，按照《青海省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出要在“生态保护与建设方面走在西部前列”的宏伟目标，通过采取转变农牧业发展方式、提升集约化水平、发展生态型非农产业等方式，加强基础设施建设，加快发展社会事业，扭转片面追求经济增长速度的做法，努力实现人与自然、经济与社会的和谐发展。

　一

　青海生态环境保护现状分析

　近 20 年来，青海在牧区开展退牧还草、灭鼠治虫等畜牧业基础设施建设的同时，相继设立了隆宝、可可西里、青海湖、孟达、三江源国家级生态保护区 5 处，格尔木胡杨林、柴达木梭梭林、克鲁克湖—托素湖、大通北川河源区、诺木洪和祁连山省级生态保护区 6 处，面积37.59 万平方公里，占青海省国土面积的 52.21%，保护区人口达到 60 余万人。这 11 处保护区在西部乃至全国具有不可替代的生态地位和影响力。2011 年青海的生态环境保护与建设紧紧围绕“共建生态文明，共享绿色未来”的发展主题，在遥感监测、节能降耗、三江源“增水”工程等方面取得显著成效。

　（一）八大生态治理工程初见成效

　多年来，青海通过实施八大生态治理工程，如退牧还草、退耕还林及封山育林工程，三江源区、环青海湖草原鼠虫防治工程，退化草地治理工程，沙漠化防治工程，水土保持工程，森林与草原防火工程，湖泊湿地保护工程，高原生物多样性保护与综合利用工程，生态保护成效十分显著。截至 2011 年底，全省禁牧草场近 1800 万亩，其中围栏禁牧 800 余万亩、搬迁禁牧 786 万亩，使草畜矛盾得以缓解；累计治理水土流失面积 360 万亩、退化草场 6000 万亩，封山育林 1176 万亩；黄河源头湖泊重现星罗棋布的美景，黑土滩治理区植被覆盖率由“九五”时期的 20%提高到 80%；三江源区出境水量由 2006 年的 412 亿立方米增加到 715 亿立方米，全省主要河流、湖泊水质全部达优；绝大部分天气环境质量优于国家一级标准，环境质量更趋好转。

　（二）节能降耗取得实质性进展

　为进一步遏制高耗能产业无序发展和能耗过快增长的势头，切实发挥节能降耗的倒逼机制，

　加快产业结构调整与经济发展方式的根本性转变，确保完成“十二五”时期节能减排的约束性指标，青海省政府于 2011 年 11 月 11 日发布了《关于进一步控制高耗能产业无序发展和过快增长的若干政策措施》，对碳化硅、纯碱和单独的焦炭、甲醇等建设项目实施严格控制，一律停止审批；对 2008 年 10 月前批复立项的钛合金、碳化硅、电石、纯碱、水泥等项目进行核查，还未开工建设的其手续全部作废；对“批小建大”等擅自扩大建设规模的项目超出批准产能的（容量）部分，按照“高来高去”的原则全额承担外购电价差费用；严格落实国家和青海对落后产能的淘汰计划，对未按规定限期淘汰的产能以停电、停水等进行处罚。

　2011 年全省实施减排工程 122 项，使已投运的污水处理厂新增化学需氧量等削减量占全省完成总量的 90%以上。青海碱业、唐湖电力脱硫设施建成运行，全省现役燃煤机组脱硫任务全部完成。进一步加大淘汰落后产能力度，共淘汰 57 万吨水泥、4.3 万吨铁合金、6.9 万吨电解铝和 10 万标张皮革能力。建立畜禽养殖季度统计报表制度，加大“黄标车”和废旧汽车报废淘汰力度，氮氧化物减排工作有序推进。大力加强对污水处理厂和电厂脱硫设施的运行监管，全省污水日处理率达到 66%以上，青海华电、桥头铝电脱硫设施综合脱硫效率分别达到 92%和 60%。

　（三）重金属污染防治取得明显成效

　一是历史遗留铬渣治理加快推进。西宁市杨沟湾和傅家寨日处理 850 吨铬渣解毒生产线基本建成，中星化工自行投资建成日处理 400 吨铬渣湿法处置生产线，完成铬渣解毒处置 9 万吨，湟中和海北两处历史遗留铬渣基本完成解毒处置。海晏县铬渣污染场地土壤异位治理技术及配套废水修复技术示范项目启动，取得较好科研推广效果。二是统筹加强重金属污染防治工作。青海省政府成立重金属污染防治工作领导小组，编制《青海省重金属污染综合防治规划（2011～2015 年）》，坚持“一区一策”，制定甘河工业园区、大通北川工业园区、西宁东川工业园区和格尔木昆仑经济开发区重金属污染防治规划，为全面开展重金属污染防治奠定基础，淘汰重金属落后产能 13 万吨。三是加强工业固体废物及危险废物监管。对工业危险废物产生和经营单位规范化管理进行评估，完成全省汞污染排放源现状调查。编制《青海省废弃电器电子产品处理发展规划（2011～2015 年）》，加强对电子废弃产品处置监管。

　（四）三江源区 “ 增水 ” 工程效果明显

　在国家的大力支持下，经过 6 年不懈努力，三江源区生态保护与建设工程取得阶段性成效，正在逐步显现阶段性效果。经中国科学院地理科学与资源研究所对三江源生态保护与建设工

　程的实效进行总体评估，认为工程使三江源区生态系统退化趋势得到初步遏制，局部地区生态状况有所好转，并呈现“增水、增草”势头。据遥感监测数据显示，2003 年鄂陵湖、扎陵湖的水域面积降至历史最低点，分别是 578 平方公里和 493 平方公里；而 2011 年，两湖水域面积分别扩大到 677 平方公里和 560 平方公里，大致相当于增加了 14 个和 10 个杭州西湖的水域面积。按照规划，三江源地区将建立我国第一个“国家生态保护综合试验区”，并有望打造成为全国生态文明示范区。

　（五）生态环境遥感监测信息与全国互联共享得以实现

　2011 年 12 月 2 日，青海省生态环境遥感监测中心成立，标志着青海的生态环境监测不但迈入了新的征程，而且纳入了国家生态环境监测网络系统。此中心将综合运用遥感、地理信息、全球定位等科技手段，构建生态环境监测和地理信息平台，完善数据库和信息查询系统，进一步强化部门合作机制，实现与全国生态环境信息资源的互联共享。

　（六）全省环境质量总体保持稳定

　2011 年全省环境质量总体保持稳定，三江源区、青海湖流域、河湟谷地等局部地区和流域环境质量大为改善。特别是长江、黄河、澜沧江干流、青海湖流域等地表水环境一直保持国家规定的环境功能二类以上优质水，湟水流域整体水质情况由中度污染转为轻度污染，而西宁、格尔木等人口和工业较为集中城市的空气质量优良率也有较大提高。

　二

　青海生态环境保护与建设中存在的主要问题

　青海生态环境保护与建设尽管成效显著，但由于自然生态环境特殊，资金严重不足，人才和技术缺乏，仍存在诸多困难和问题，生态环境整体恶化的态势尚未从根本上得到有效遏制。

　（一）水土流失面积扩大，荒漠化问题严重

　青海水土流失面积现已达 35.3 万平方公里，占全省土地面积的 49%，其流失面积以年均0.21 万平方公里的速度增加。全省荒漠化面积有 14.47 万平方公里，占全省总面积的20.1%。持续加剧的荒漠化使天然草场面积质量下降，产草量急剧减少。目前因草原超载，全省中度以上退化草场 1.12 亿亩，单位面积产草量与 20 世纪 50 年代相比下降 30%～80%，严重制约着生态畜牧业的发展。

　（二）江河水减沙增，珍稀物种受损

　因受全球气候和人为因素的双重影响，长江、黄河等径流量逐年减少，黄河较正常年份少来水量 227 亿立方米。长江源区雪线上升，冰川后退近 600 米。特别是“八五”时期以来，青海东部农业区 14 个县出现春旱的年份频率在 55%以上，受旱灾面积达 200 万亩。同时，冰

　雹、霜冻、干旱、山体滑坡等自然灾害也时有发生，直接影响农牧民收入增加。此外，多年的滥采乱挖也使草原植被、原始森林遭到毁灭性破坏，致使诸如藏羚羊、黑颈鹤、野牦牛以及冬虫夏草、红景天、雪莲等受威胁的物种约占青海总类数的 15%～20%，远高于世界 10%～15%的平均水平，致使这些珍稀物种濒临灭绝。

　（三）草畜矛盾突出，鼠虫害加剧

　2011 年青海农牧区牲畜总头数为 1976 万头只。受草原退化的制约，随着农牧区人口和牲畜的增加使草原更加不堪重负，超载率高达 56.4%，草畜矛盾日益突出，“黑土滩”面积增加。鼠虫害面积已占可利用草地的 33.3%，形成大面积次生裸地，致使草地生态严重失衡。虽然近年来对其治理方面的投入达 16.42 亿元，退耕还林、退牧还草 7100 万亩，实际减畜240 万个羊单位，但后续管护工作因缺经费、缺人员，草地保护和减载减畜压力仍然较大。

　（四）工业污染形势依然严峻

　“十一五”时期以来，尽管青海在节能减排、防治重金属污染、改善水环境和城市空气质量等方面取得显著成效，但随着工业化进程的加快，废水及主要污染物排放有增无减，环境污染治理依然存在较大难度。电力、黑色金属冶炼、食品制造业和有色金属冶炼业的发展，更加剧了废水中化学需氧量的排放。湟水是青海水污染防治的重点流域，排入该流域的污水总量占全省污水排放量的 73%。同时大气环境废气排放和工业固体废物也在增加，有色金属采选业、电力、非金属矿采选业和黑色金属冶炼的废气和工业固体废物产生量占全省重点调查单位总量的 86%。全省工业污染形势依然严峻。

　三

　未来青海生态保护与建设的总体目标与保障措施

　未来 5 年乃至更长时间青海生态保护与建设的总体目标是设立三江源生态保护综合试验区，生态补偿机制得以实施，青海湖、祁连山等生态工程取得重大进展，全省森林覆盖率由现在的 5.23%提高到 6.28%，中度以上退化草地基本得到治理，城镇化率达到 50.5%，“一屏两带”生态安全格局基本形成。面对日益恶化的生态环境和快速增长的人口，青海可持续发展的压力越来越大，生态保护与建设的任务也会越来越重。“十二五”及未来 10 年发展中要按照“全面规划、分步实施、点上治理、面上保护”的原则，突出抓好生态保护与建设、污染防治、资源保护与利用三个中心环节，通过国家投入、完善生态补偿机制，逐步恢复天然林草植被、水源涵养功能和生物多样性。

　（一）国家应给予更多优惠政策，实现青海生态环保新突破

　青海经济基础薄弱，虽然退耕还林、退牧还草工程实施后农牧民群众从中得到实惠，但补助

　期满后后续产业跟不上，群众的生产生活缺乏保障，退耕还林、退牧还草的成果难以巩固，极易发生复耕复牧情况。因此，建议国家适当延长退耕还林还草和退牧还草补助期，增加对退耕还林、退牧还草的生活补助款，适当放宽生态效益补偿范围，特别在生态畜牧业和特色养殖业方面给予支持，使青海的生态环境保护事业有新突破。

　（二）始终坚持生态环保优先，增强民众生态环保意识

　青海正处于从加快发展转向跨越式发展、从相对封闭转向全面开放、从传统农牧业转向多元经济协调发展、从生态环保转向全面加强生态环境建设的重大历史变革中。要明确生态环保是青海转变经济发展方式、创新发展模式、提高发展质量，发挥青海优势与潜力的基础，把建设资源节约型、环境友好型社会放在青海跨越式发展的突出位置，真正实现青海生态系统的良性循环。一是将“绿色发展”的理念贯穿于生产、流通、分配、消费的各个环节，促进经济发展方式的转变；二是处理好“保护生态、改善民生、科学发展”三者的关系，把生态环保与转变农牧业经济发展方式结合起来，与改善民生结合起来，增强民众的环保意识。

　（三）完善生态移民相关配套政策，建立健全生态补偿机制

　首先，在农牧区实施的生态移民工程是一项前所未有的创举，使农牧民得到福祉。建议国家将目前执行的按不同区域生态移民年生活补助费，变成稳定的保障机制，并根据国家投入和当地经济状况适当增加。政府应加大专项扶持资金投入，可尝试把移民区 0～18 岁的孩子由国家统一供养，与中东部发达省推行一对一帮扶，让适龄孩子在异地上学、毕业后在异地由政府组织就业；对 18～50 岁青壮年，政府免费提供技能培训，给予优惠政策，创办产业，增加收入；对 50 岁以上的农牧民由国家统一纳入城镇居民最低生活保障范围。其次，建立健全生态补偿机制是调整利益分配关系、建立生态保护长效机制的关键。国家应充分考虑生态保护成本，合理确定补偿方式和补偿标准，继续加大对青海生态保护与建设项目的支持，扩大退牧还草工程实施范围和规模，延长退牧还草补助期限；进一步提高草原草地留居牧民的最低生活保障水平，实行补偿式扶持和转移式、开发式扶持相结合的补偿方式；在一般性财政转移支付中设立生态补偿科目，随经济发展逐年增加；国家应逐步通过立法明确界定生态补偿标准，并与经济发展水平相适应，从而使生态补偿机制健全、补偿政策和制度日趋完善。

　（四）生态活力要发挥优势提高等级，环境质量要保持领先地 位

　青海生态保护区面积占辖区比重均居全国和西部第 2 位，这一优势需要继续保持。鉴于森林覆盖率和建成区绿化覆盖率等都处于第四等级的劣势，要一如既往加大生态环保力度，尤其在城乡生态建设领域，充分利用新一轮西部大开发和藏区跨越式发展的大好机遇，转变经济

　发展方式，使其有质的飞跃以提高等级。多年来青海在环境质量方面不但在西部而且在全国一直保持着领先地位。这是因为青海的地表水体质量好、农药施用强度小。继续保持这一优势地位，在重点防范水土流失加剧的同时，还要加大改善城市空气质量建设力度。

　（五）争取国家对环保...