节能减排下上海排水机制与体制改革的思考（费敏捷）

在清华大学和中国水网主办的2008城市水业战略论坛上，上海市城市排水有限公司总经济师费敏捷发表了重要讲话，对节能减排主题下的上海排水机制与体制改革问题做了深入的分析。以下内容根据其发言整理（未经本人审核）。

感谢清华大学和中国水网为我们水业各相关企业搭建了这样一个相互学习，相互交流，共同探讨的平台。

我发言的题目是“节能减排主题下的上海排水机制与体制改革的思考”。一共有三个组成部分，一是上海节能减排的形势，其中包括目标和任务；二是上海排水所面临的主要问题，以及包括为了解决这些问题相应采取的一些对策；三是对上海排水体制的思考。

一、上海市节能减排的目标

到2010年全市综合能耗要比2005年下降20%左右，化学需氧量（COD）排放量要比2005年削减15%，二氧化硫排放量比2005年削减26%，城市污水处理量要达到85%，工业固体废弃物综合利用率要保持在96%以上，同时，我们还要加快推进资源节约型和环境友好型城市的建设，把经济社会的发展真正建立在节约能源、资源和保护环境的基础上。

上海市“十一五”期间COD减排的任务是，在全面消化新增COD排放量的前提下，到2010年COD排放量要在2005年的基础上减排15%，控制在25.9万吨以上，中心城区是14.26万吨，据初步测算，上海市在“十一五”期间需要消化COD增量和削减COD存量合计12.5万吨以上，减排任务相当艰巨。

二、上海排水面临的问题

主要是三个方面：一是设施能力方面存在的问题，上世纪80年代以来，上海市多方筹集资金，大力推进污水处理的基础设施建设，以形成上海中心城区污水集中输送和处理的运行格局，城市市容和水环境有了比较明显的改善，上海污水处理完成了从简单的单个治污系统到相对健全的治污体系这个历史性跨越，取得了巨大的成就。但随着上海城市规模的不断扩大和发展，治污标准的不断提高，过去的许多设施已经很难满足上海国际化大都市发展的要求，目前上海市的污水排放量约为每日600多万吨，污水处理率为73.1%，到2010年，上海城市污水处理率目标是要达到85%，和现在相比要提高12个百分点，但仅靠目前存在的设施，此目标是很难达到的。

二是上海中心城区的污水处理设施、处理标准，绝大部分都在一级到一级半左右，目前上海市正在抓紧实施污水处理设施的升级改造。此外，雨水管网和废水收集系统还不够完善，建设的速度是远远达不到城市发展和扩张的速度。现在还有很多城市的死角没有被覆盖上。

三是污泥的处理问题，按照将来每日处理处置500吨污泥的规划要求，目前我们只是对极少的部分进行了处理，今后还有很多工作要做。因此，要达到以上节约节能的目标和任务，上海城市排水设施能力的加强和提高是现在面临的最直接的问题，而这个问题又涉及到第二个方面的问题，也就是资金投入所存在的问题。

上海“十一五”期间排水工程的投资量约300多个亿，排水运行费约50亿，并且从2006年开始，运行资金的缺口呈现了迅速扩大的趋势，面临巨大的污水设施欠帐和新的建设规划如何实施的问题，目前上海市的排水设施建设主要是承投配套资金和两级政府的财政，加上每年收取的排水费。目前来看，单靠现在资金的规模是无力承担污水治理的投资、运营和管理等全方位的目标的。所以，这个问题如果不能很好的加以解决，最终将不利于污水治理工作的可持续进行，乃至影响到城市的运营安全。因此，急需在投融资的体制上寻找新的突破口。

三、管理体制方面存在的问题。

上海排水经历了较长时间的改革和改制，在管理机制与运营机制方面，进行了积极的探索，基本形成了上海城市排水经营管理的框架，并取得了一定的成绩。

但我认为，还存在着以下三个方面的问题：

1、法律法规相对滞后的问题。上海市在排水管理立法方面的起步是比较早的，1989年，上海市政府发布了上海市排水管理办法3号令，1996年发布了上海市排水管理条例。虽然上海整个城市的发展是比较快的，但我们认为上海在法律法规的制定上，还存在着相对滞后的问题。例如身份不明的问题，排水企业到底是一个治理主体还是一个排污主体，这就直接决定了企业的地位问题，会产生截然不同的结果。还有产权不明的问题等等，这些问题都表明我们的法律法规还不健全、管理相对滞后。

2、管理体制需要逐步完善的问题。近20多年来，上海排水公司在管理体制上做了很多积极的探索，在三个方面都有了较大的飞跃。第一方面是1995年企业化运作。当时是由排水管理出和河流建设管理处两家事业单位合并转制成立了上海排水公司。第二方面是2000年的四分离，即投资、建设、运营、管理的四分离。当时，把上海排水公司重组成立了五家公司。第三方面是2004年政企分开，也就是上海排水各企业从当时市水务局脱离。

这些工作在不同的历史阶段都取得了预定的成果，达到了预期的目标，但同时我们也看到了其中暴露出的一些发展中的问题。例如，产权与经营权分离直接或间接产生了管理效益的低下，管理成本加大的现象。另外，目前实行的区域化经营的运行模式，是否真正达到了管理的精细化、管理专业化的目的，是否真正创造出合理竞争局面的效果，这些都是值得进一步探讨的问题。

3、特许经营权监管主体不明确。主要体现在专营与特许经营交织的问题，虽然上海地区法规规定了上海市属公共排水系统的专营模式，但市水务局代表市人民政府将同属市区公共排水系统的竹园第一污水处理厂和第二污水处理厂的特许经营权授予了这两个污水处理厂，而上海市排水公司又与两个污水处理厂签订了委托污水处理的服务协议。

因此，存在着３个争议：一是地方法规授予市属公共排水系统的专营权，地方政府是否可以将经营权再转授给其它企业；二是特许经营权本是收益权的保证，但其中委托污水处理的服务协议才是受益权的核心；三是两个企业的服务协议定价是在政府还是在企业？如果是政府，就得重新定义排水费的收费性质。

以上，我从三个方面分析了上海排水公司在节能减排主题下所面临的一些问题，为了落实节能减排的任务和目标，上海排水公司着重以技术抓时效，以工程抓成绩，以管理抓效率，通过推进对工程的建设，加大对运行管理的力度，来提高城市的排污水平，达到了节能减排的要求。

对此，上海市城市排水公司确定了三个对策：一是加快工程建设，提高设施能力。二是加快现有设施的改造，提高处理标准。三是加快科技成果转化，提高排水设施的科技含量。

四、上海排水体制的四点思考

一是建立同节能减排目标相适应的监管体系。

随着特许经营权制度的确立，越来越多的投资主体进入到公用事业，政府对这个行业的监管内涵和外延都发生了巨大的变化，主要包括两个方面：一是公用事业发展的战略规划、决策及必要的财政补贴。二是实施政府的监管职能，这使得政府监管必须是改变以往管人、管投资、管经营、管亏损、管福利等事务具细的微观的管理，而是要着眼于维护公平和公正，这同样包含了三方面：1、保护投资者和消费者的合法权益。2、维护公用事业公共竞争的市场秩序。3、保证城市公用设施运行的连续、安全与稳定。

目前在排水行业中，政府应该加强监管职能，主要体现在以下三个方面：1、经济的监管。要加强对排水行业的成本监管，促使污水处理企业的利润保持在一个合理的水平。加强对投资资金的监管，严格控制建设的成本。2、行为的监管。要加强对污水处理企业的运行情况，运行效益的监管。加强对排污企业的排污行为的监管。3、准入的监管。由于排水行业的特殊性，涉及到城市的公共安全，所以对市场准入要设定一定的标准，而不应该以资金的有无或多少作为准入的一个主要标准。

二是理顺同节能减排目标相适应的价格体系。

一方面，更好地实现差异化定价的原则，目前对一般企业排水用户的排水定价仅限于对达标企业的静态管理，无法从差异性的价格体系上鼓励企业，走向逐步的动态管理。定位真正地体现污染者收费的原则，价格体系按照按时收费的标准，虽然对重点污染物的收费水平每立方米提高了0.2元，此外还规定了要对超标部分进行罚款，但却未确定标准。一旦造成了对水体的严重污染和设施的损伤，恢复的成本极大。加上行政执法力量薄弱，将无法实现环境治理的目标。

而另一方面，排水行业的公益性准则对生态文明的建设、城市的可持续发展、公共的生活品质都有重大意义。所以应该确立政府在污水治理中的主导地位，加大各级财政对污水治理的投入强度，同时，现行排水费主要针对污水设施的运行、养护、管理和更新改造，这样既有利于加快污水设施的建设，又有利于真正体现其公益性的本质，更有利于排水企业专心致志于对污水处理的水平和效率的提高，解除其后顾之忧。另外提高非金融的排水费标准，建立差别化的收费排水价格，贯彻污染者收费的原则，发挥排水费对污水治理的激励和约束作用。

三是探索同节能减排目标相适应的运行体制。

在我国排水行业处于启蒙时期，在许多技术上和网络系统上尚存在着比较大的不确定下，政策的变化也是比较大的，监管体系也不健全，水价仍然会在相当长的时间内不能到位，这就迫切需要发挥好公益性行业中国有企业主力军的作用，承担起更多的社会责任。

四是打造同节能减排目标相适应的产业体系。

污水处理厂和收集系统需要统一的管理，我们认为厂和网都是排水系统不可缺少的一部分，物力上的人为分割不利于系统的协调、信息的对称，另外厂、网的经济效力、属性也没有本质的差别，厂、网分开的理论基础值得我们在实践中值得反思。城乡统筹是提高污水处理率和收集率的一个重要的手段，是符合科学发展观精神的，当前城市污水处理厂已基本形成了一个比较完善的设施体系，污水处理的主要矛盾是在城乡接合部、乡镇农业和农业生产中产生的污水和废水，城乡统筹有利于这些资金、管理和设施的共享与利用。流域化管理是水业管理的一个趋势，水体的流动属性自然循环的本身，从根本上要求我们对排水系统的管理，必须从点、线、面紧密结合。在当前的行政管理体系下，要完整的实施区域化经营尚缺乏条件，我们认为可以尝试建立流域的联盟，加强水务的协调，以达到最大环境的效益。