《中国环境报》：聚焦能源环境与发展——国合会2009年年会政策研究报告论点摘登

作者：黄勇 黄婷婷

编者按

国合会2009年年会主题是“能源、环境与发展”。围绕这一主题，国合会中外专家委员一年来开展了多角度、多层次的研究。这些研究涉及低碳经济、能源效率与环境经济政策、城市发展的能源效率、中国农村发展中的能源、环境及适应气候变化政策、煤炭可持续利用与污染控制等方面，并形成向大会提交的政策研究报告。本报今日特摘登这5份政策研究报告的精彩论述及政策建议，希望能对相关领域的研究有所借鉴。

中国发展低碳经济途径课题组

中国低碳经济发展路线图什么样？

课题组长、国合会委员、世界可持续发展工商理事会主席 史蒂格森

国际社会已经认识到，世界的未来就是绿色技术的未来，这种绿色竞赛已经开始，只有最好的才会取胜。对可持续发展而言这是一个非常好的比赛。中国在这方面是有潜力的，有潜力成为在这场比赛当中的领导者，能够实现目标，并在这方面成为领先的出口国，但前提条件是中国在这些方面有非常好的国内市场，而且国内大量应用这些技术。世界上没有任何一个国家在这方面真正认真地思考了朝低碳经济发展的结果，他们没有像中国这样想得这么详细和仔细。

课题组长、国合会委员、英国国际发展部首席科学家 康韦

报告并不是倾向于为哥本哈根大会而作的一个报告，它并不包括一系列哥本哈根式的目标。这个报告是“十二五”计划路线图的一个导向，它是一种路径，而且中国可以遵循这样一个路径，在2050年实现低碳经济的目标。这些建议同胡锦涛主席所提出的科学发展观的理念是一致的，同时这也是对一个和谐文明、和谐社会的凸显。到2050年，我们认为中国可以实现一个公平的、繁荣的、可持续的，而且最重要的是非常具有弹性的社会。

课题组成员、国务院发展研究中心产业经济研究部部长 冯飞

全球经济正在向低碳经济转型。所谓低碳经济，是指与传统经济体系相比，在生产和消费中能够节省能源、减少温室气体排放，同时还能保持经济和社会持续发展的经济形态。基于这个定义，发展低碳经济和中国政府现在倡导的科学发展，建设资源节约型社会、环境友好型社会以及生态文明建设的理念是一致的。

全球经济向低碳经济转型，对世界经济的影响有:在世界范围内引发新一轮的产业调整和技术创新；可能改变贸易格局，特别是最近兴起的碳关税争论，这对于出口导向型的新兴国家将带来越来越大的压力；有可能改变公众的消费行为，如产品的碳含量标识会影响消费者的行为；全球碳市场的规模有可能远远超过石油市场；将影响资本市场和金融机构的行为准则。

那么，应该怎样实现低碳经济？课题组提出了4个战略性目标:第一个目标是单位GDP能耗大幅下降；第二是优化能源结构和发展低碳能源，使能源消耗的碳排放系数显著下降；第三是大力提高碳的生产力；第四是使低碳技术的研发和商业化走在世界前列，形成中国的国家竞争优势。

怎么实现这些目标？我们提出“五个支柱、三个基础”。所谓五个支柱，指的是可持续的、低碳的工业化；新型的城市化和低碳城市模式；能源结构的优化和能效提高；可持续的消费模式；土地利用和碳汇。所谓三个基础，指的是技术创新的基础能力；市场机制；制度，特别是政策和措施。

8点政策建议如下:一是尽早启动低碳经济发展，将低碳经济发展纳入“十二五”规划，提出两个约束性建议，两个约束性指标:单位能源的消耗在“十二五”期间降低15％~17％；单位GDP的二氧化碳排放在“十二五”期间降低20％。二是改革能源价格的形成机制，构建其反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境成本的价格体系。三是构建绿色税收体系，包括研究开征碳税。四是充分利用市场机制，促进低碳经济发展，这里面包括碳交易系统的建立，也包括利用CDM机制。五是支持创新和应用，加强国际合作。六是完善法律法规和标准。七是建立和完善能源和碳排放的统计。八是开展试验示范，特别是鼓励地方政府开展试验示范工程。

能源效率和环境保护经济政策课题组

“十二五”期间能否开征环境税？

课题组长、国务院参事及环境保护部顾问 叶汝求

逐步开征环境税、绿色信贷改革、绿色责任保险将会有力地推进中国资源节约型和环境友好型社会的建设。

提高能源效率的本质是提高能源生产力，而要提高能源生产力不仅仅是要关注某一个环节，而且应该关注整个经济系统的能源效率状况。根据国内和国际的情况，提高能源价格是提高能源生产力的有效的长期激励策略，而环境税是建立长期的扶梯式能源价格策略的重要方式。

为此，提出以下政策建议:

第一，实施以开征环境税为核心的环境税制改革，应该成为中国税制改革的重要方向；第二，通过引入环境税，重构现有的税种和完善环境相关税收政策，构建中国的税收制度。大体的构想是要开征环境税。要改革与环境相关的税种，还有相关的政策。环境税开征的范围和对象初步包括废气、废水、固体废物和二氧化碳；第三，环境税的改革应该根据国内外经济社会的实际情况，采取先易后难、循序渐进的改革方法。应该分3个阶段:第一阶段包括两个方面，一是完善相关的税制和政策；二是开征环境税。可以考虑从二氧化硫、废水、二氧化碳开始征收环境税。第二个阶段是进一步重构相关的税种，扩大征税的范围。第四，碳税是中国应对气候变化、促进节能减排和发展低碳经济的重要税收政策选择。借鉴国外碳税制度的经验来设计中国的碳税，在此提出了一些税制要素设计的设想，包括纳税人、纳税范围、计税依据、税率、税收的优惠政策等。最后，根据碳税的环境和经济的影响及国内经济与社会形势，合理选择碳税的税率水平和开征时机。碳税的税率水平应该逐渐提高。

课题组的研究结果显示，开始开征环境税时会对经济总量有不利影响，但会逐步减弱，最后变成正向拉动。对节能减排的促进效果也很明显。至于开征环境税的时间，比较合适的建议是在“十二五”期间，最晚也不要晚于“十三五”。

具有中国特色的绿色信贷政策已初步形成，但有待进一步完善。如果能把对环境因素的考虑纳入信贷，就可以有效地支持环保部门遏制环境污染行为。中国的绿色信贷政策体系还不够完善，政策的手段比较单一。另外，银行业激烈的商业竞争也影响了绿色信贷的开展。地方保护主义也是一个阻碍因素。针对绿色信贷政策，一是要了解它的扶持作用和调节作用；二是引入市场机制，改革和完善国家对环保的扶持政策；三是完善现有的政策。

由于环境污染责任保险刚刚开展，有很多不确定性，保险公司也不是十分积极。政府的行政干预偏多，作为缺乏法律的保证。对此，课题组提出4点建议:从法律法规上要有明确规定；要制定政策、标准和指南，采取强制和自愿相结合的模式；在管理机制上要实现部门分工；要建立环境责任保险指导中心，实现技术和政策支持。

城市发展的能源效率政策课题组

西方的“天堂”生活模式应该摈弃吗？

课题组长、中国工程院院士、清华大学建筑节能研究中心主任 江亿

根据能源消费的性质和节能的途径，可以把能源消费的领域分为两个完全不同的领域:一个叫物质产品生产过程中的能源消耗，如现在的第一产业、第二产业的能源消耗；另外一个属于与物质生产过程无直接关系的日常生活领域的能源消耗，主要是指住宅、办公楼等建筑能耗和客运交通的能源消耗。这两类能源消耗的性质差别非常大，而在城市里主要是后者，所以有必要对其进行深入研究。比较发达国家和发展中国家两类能源消耗的比例，可以看到像美国、欧洲、日本，他们30％~35％的能源用于物质产品生产的制造过程，而日常生活领域能源消耗占到60％~70％。反过来，发展中国家如中国、印度，其物质生产过程能源消耗占了60％~70％，而日常生活领域的能源消耗只占到30％多，正好完全相反。

如果现在中国、印度、巴西、俄罗斯随着其经济发展和生活水平提高，也要达到经合组织(O　E　C　D　)2008年的人均能耗水平，那么仅这4个国家在消费领域的消耗就需要现在全球总的能源，可能还不太够。因此，发展中国家，包括中国，绝不能在消费领域走发达国家走的那条路，必须另辟蹊径，既满足社会文明发展、人民生活水平提高的需要，同时又应该建立不同的生活模式、生活方式，实现低能耗的社会发展、社会进步。

调查结果表明，中国城市消费领域的能耗目前显著低于发达国家，其原因不是由于技术差异，而是生活方式和文化差异，但是中国目前不同人群间人均消费领域的能耗已经出现显著差异。这种差异和经济收入是弱相关，但是与年龄结构强相关。

课题组长、国合会委员、法国可持续发展与国际关系研究院院长 图比娅娜

我们到底希望找到什么样的生活模式？中国和其他发展中国家都应该找到新的所谓“天堂”的定义，只有这样才能生存下去。

我们首先要控制需求量。怎么去控制？首先，不应该仅考虑技术，引进各种各样的节能技术，而应更多地考虑不同的生活方式，找到哪些是最适合中国国情的，是最适用的。

要实行有中国特色的城市化，这样既可以提供方便，又可以提供舒适的生活，实现低碳发展。为此，必须适合中国国情，而绝非盲目学习或者引进发达国家的措施。中国可以从有些国家吸取一些经验教训，但是这些经验教训不都适用于中国。要发扬中国传统的价值观，鼓励低碳的生活模式，建立控制城市消费领域能耗的技术与经济层面的战略机制，控制城市的消费能量。

基于对城市消费领域节能减排特征的理解，结合中国“十二五”中长期发展规划，课题组提出以下5条应当率先实施的政策建议:一是建立城市消费领域节能的技术路线和政策框架；二是推进城镇化健康有序发展——合理引导规模与速度，优化空间结构与布局；三是优先发展公共交通和非机动交通；四是深化北方集中供热改革，推动机制创新与示范；五是倡导绿色生活方式，鼓励发展与之相适应的技术。

中国农村发展中的能源、环境和适应气候变化政策课题组

农村能源发展为何事关应对气候变化大局？

课题组长、国合会委员、美国环保协会首席经济学家 杜丹德

中国是一个农业大国，约有60％的农业人口。与中国城市用能相比，农村能源消费的增长及结构都呈现出一些独有的特点。而农村人口众多，居住分散的布局，自然条件和发展水平的差异，也大大增加了农村能源问题的复杂性，从而对中国能源体系及能源政策的效能产生了巨大而深远的影响。准确了解农村能源状况也是解决农业、农村、农民问题(“三农”问题)的重要切入点。

在中国快速工业化、城市化、市场化的带动下，农业生产方式、农民生活方式和农村社会发展发生了前所未有的巨变，带来了前所未有的冲击和震动，对加快推进农村能源建设、促进农村生态环境改善提出了严峻的挑战和紧迫性，也为适应气候变化带来巨大的需求和机遇。农村能源消费是全球温室气体排放的重要来源，提高其效率是减少温室气体排放的有效途径。

为统筹解决中国农村发展中的能源、环境和应对气候变化问题，特提出如下政策建议:

一是把农村生物质能利用设施作为农业基础设施予以大力支持；二是加强农村能源消费统计工作。首先，为保证统计数据能够充分反映乡镇企业的实际用能情况，国家能源主管部门应该进行农村生产用能的统一定义；其次，国家主管部门应尽快把农村能源纳入国家统计体系，加强县级能源统计管理和组织能力建设；三是采取综合措施，加大推广清洁能源和可再生能源力度。发展可再生能源已成为缓解能源供需矛盾、减轻环境污染、增加农民收入的重要途径。建议利用价格机制，促进农村发展电力等高级清洁商品能源；完善农村可再生能源发展规划及配套法律法规体系；建立“农村能源建设基金”；四是推广农村建筑节能和低碳高效农业技术。中央对农村建筑节能已经有了明确的鼓励政策和支持措施，需要对示范技术、补贴额度和补贴方式进行检测评估，引导农村建筑节能发展。

课题组长、中国农业科学院农业与气候变化研究中心主任 林尔达

补充3点建议:第一，建议提升农村能源发展在国家能源战略以及应对气候变化战略中的地位。正如杜丹德先生所讲，今后20年中国农村的能源消费将增加3倍，目前仍然以8％的速度在增长。农业要适应气候变化，很可能这个速度还会增加。对此首先需要做的是要加强农村能源的国家统计工作。

第二，建议支持发展农村建筑节能和低碳高效农业，包括保温的建筑节能材料在新农村建设中的广泛使用，把适合中国农村需要的新能源和可再生能源的新技术、现代化的工程纳入国家农业基本建设的计划，以增加、吸引多种类型的对发展农村能源有益的投入。

第三，建议积极探索农林业碳汇和减排的财政补偿机制，使政府的资金、国际资金和私人企业的资金通过适当的市场机制，帮助农民在减排增汇、适应气候变化的同时能够增加就业机会、增加收入。

煤炭可持续利用与污染控制政策课题组

如何实现煤炭低消耗低排放快发展？

课题组长、加拿大西蒙弗雷泽大学教授 杰卡德

对于煤炭行业来讲，可以进一步加强对于CCS技术的开发。不是说要把中国的未来都寄于CCS技术的成败，但是对于一个以煤炭为主要能源来源的国家而言，中国必须要进行这方面的研究和开发，进行早期技术的部署。这样的话，我们就知道CCS技术的成本是什么，风险是什么，我们有什么可行的技术，在开发技术的过程中存在什么样的障碍。要是存在障碍的话，就需要很快消除。

中国必须建立一个国家级的CCS技术中心，它主要进行技术评估，还要考虑碳汇和碳库存的装置，应考虑将二氧化碳集中存放在哪里。

中国需要与其他国家进行沟通和交流，因为这些国家也在消除气候变化的风险，解决可持续的煤炭使用等问题。

课题组长、国家能源专家咨询委员会副主任、中国煤炭工业协会副会长 濮洪九

课题组从国际能源竞争、全球气候变化与区域环境保护、国家能源安全与国民经济可持续发展等角度出发，分析了中国实施煤炭可持续利用和污染控制的战略意义，研究了在资源、技术、环境的约束条件下，煤炭可供能力和不同情景下煤炭开发利用对环境的影响。在此基础上，有针对性地提出了若干煤炭可持续利用与污染控制政策的保障措施，实现在煤炭资源开发与利用的同时节能减排、保护环境。

要加快煤炭开发和相关产业管理。必须加强监管，因为这涉及资源分配、安全管理、产业链衔接等问题。另外，要加大煤炭安全管理部门的执法权限，加大环保部门的执法权限，强化煤矿许可证相关管理部门的执法权限，将煤矿的开发和环境影响作为许可证审批和发放过程中的重要参考依据。

要完善环境可持续的煤炭开发与利用法规体系。加强对生产和废弃煤矿废弃物的管理；修订和完善商品煤质量标准；建立煤炭污染物排放标准体系；根据区域生态环境容量，研究建立煤炭消费水平的考核标准，并进行总量控制。

进一步推进市场化改革，促进煤炭可持续利用。在全国8个省开展的煤炭资源有偿使用制度试点基础上，尽快组织研究，并在全国推行资源有偿使用制度；组织研究国务院在山西省开展的促进煤炭工业可持续发展政策措施试点的实施效果并进行评价，提出在全国范围内推行的政策意见和建议；加强煤炭资源税费体系研究，确定合理的煤炭税费结构和征收水平；进一步理顺煤电价格关系，电煤的定价和电的零售价格必须能够真实反映国内国际市场的变化。

加强科技创新，促进煤炭可持续开发与利用。积极推行煤炭的绿色开采、绿色技术开发应用；加大洁净煤利用技术研发和推广力度；加快发展二氧化碳的捕获与封存技术。

本版文章由中国环境报记者黄勇、黄婷婷整理，标题为编者所加