加快建立与完善农田水利建设新机制的若干问题(严家适)

一、建立新机制的背景

我国人多地少、水资源短缺，由于降雨时空分布不均，水旱灾害频繁，这些基本国情决定了农田水利建设在我国农业生产和农村经济社会发展中具有特殊的重要性。“水利是农业的命脉”、“有收无收在于水，多收少收在于肥”，是对水与农业关系最简要、最形象和最真实的描述。目前，灌区以占全国45%的耕地，生产了全国70%的粮食、80%的商品粮、90%以上的经济作物，进一步说明了农田水利在我国农业生产中占有的举足轻重的地位。

我国农田水利设施还很簿弱。当前和今后一个时期，加强农田水利建设的任务十分繁重。骨干工程大多建于20世纪60年代前后，相当一部分已达到使用年限，加之管理维护不力等原因，老化失修严重，急需更新改造。小型农田水利工程，本来就设计不完善、建设标准低，又缺乏正常的管理维护，损坏失修严重，欠账更多。同时，为了在我国人口不断增长的情况下，保障国家粮食安全，还要适度发展新的农田灌溉面积。与这一繁重任务形成鲜明对比的是，我国农田水利建设认识不到位、组织方式不适应、投入不足、管理体制落后等问题十分突出，特别是工程建设投入长期欠账，近年来总体又有明显的下滑。其中小型农田水利建设因“两工”取消后，农民投劳大幅度减少，投入下滑更为明显，农田水利总体状况有进一步恶化的趋势，已成为保护和提高我国农业综合生产能力，保障国家粮食安全和促进农民增收的严重制约因素。

出现上述问题的深层次原因是，在农业比较效益越来越差、农民市场主体地位已经确立和农民民主意识不断增强的新形势下，开展农田水利建设单纯依靠行政手段已经不行了，而新的保障机制又未建立起来。因此，尽快建立农田水利建设新机制、新办法，是适应形势变化的客观要求，是当前各级政府加强农田水利建设的一项重大而紧迫的任务。

二、新机制（意见）的形成过程

农田水利建设新机制的形成，大致经历了以下几个阶段。

2000年以前单项改革探索阶段。这一阶段主要是针对多数地区实行家庭联产承包责任制后，集体经济逐渐淡出，小型农村水利工程管理主体缺位的问题越来越严重的情况，开始探索小型农村水利工程产权制度改革的办法。

2000～2004年多项改革试点阶段。2000年国家实行农村税费改革、取消统一规定的“两工”后，针对农村水利建设存在的问题和深层次原因，各地开展了包括投资政策、组织方式、统一规划和工程管理制度等多项改革试点，并积累了一些有益的经验。

2004年11月～2005年10月出台政策阶段。针对农田水利建设出现滑坡，农业综合生产能力下降，直接影响国家粮食安全和农民增收的问题，有关部门在大量调查研究的基础设上，积极给党中央国务院建言献策。根据国务院领导批示，由国家发改委、财政部、水利部、农业部、国土资源部共同起草了《意见》，经国务院批准，由国务院办公厅转发各地区、各部门贯彻执行，以指导探索和建立农田水利建设新机制的各项工作。。

2005年10月以后继续探索和完善阶段。我国农田水利机建设的环境和条件发生了重大变化，农田水利建设处在重要的转型期，特别是考虑到各地情况的多样性和复杂性，建立农田水利建设新机制不可能一蹴而就。出台政策只是第一步，还需要狠抓政策的落实，需要在实践中对新机制的有关问题继续探索和不断完善。

三、新机制的主要内容

五部委《意见》从农田水利建设规划、组织方式、投入、管理等四个方面，提出了改革创新的原则和工作重点，从而构成了农田水利建设新机制的基本框架和主要内容。

（一）关于规划，要坚持规划先行、注重实效的原则，统一编制县级农田水利建设规划。过去，一些地方搞农田水利建设没有规划或没有统一的规划，有的盲目建设，有的片面追求政绩，不仅造成投入的浪费，而且严重挫伤了农民的积极性；有的投资分散，有的重复投资，资金使用的整体效益差。

新机制强调，农田水利建设要坚持规划先行、注重实效的原则，把规划作为开展农田水利建设和安排国家补助投资的前提条件和重要依据。通过规划，不仅要达到摸清情况、统一认识、指导和规范工作的目的，而且要起到协调有关部门、整合投资、提高资金使用效率的作用。为此，规划要在县政府的统一领导下组织编制，规划完成后要按程序审批。经过批准的规划，所有相关部门、相关单位、其他参与农田水利建设的社会组织和个人，都要严格执行。

（二）关于组织方式，要坚持民主决策、群众自愿的原则，采取政府引导与农民自主决策相结合的组织方式。长期以来，我国农田水利建设的一个主要特点是，政府决策和组织，农民被动服从和参与。不论是解放初期、人民公社时期的“一平二调”，还是上世纪九十年代的“两工”制度，都带有一定的行政强制色彩，虽然推动了全国农田水利建设，但客观上也加重了农民负担；由于决策的不民主、不科学，还造成了一定程度的浪费。

新机制要求，要从根本上转变这种组织方式，充分尊重农民的市场主体地位和创造性，尊重农民的物质利益和民主权利。农民自己能够兴办的工程，政府要放手让农民去做，实行“民办公助”；需要政府组织、农民参与的工程，也要与农民协商，征得他们的同意，变“要我干”为“我要干”，具体办法是进一步探索和不断完善以“一事一议”为主要内容的民主议事制度。

（三）关于投入，要坚持政府支持、民办公助的原则，建立资金稳定增长的投入保障机制。过去，农田水利建设特别是小型农田水利建设的投入主要靠农民，走的是“农民的事情”农民办的路子，普遍存在工程不配套、建设标准低、缺乏必要的维护、难以正常发挥效益等问题。

新机制明确提出，要对解决农田水利建设投入的思路进行重大调整，特别是要加大政府投入力度，建立以政府投入为引导、农民自愿投入为主体（有人说应将此处的“主体”改为“前提”，我完全赞同这一意见）、其他社会投入为补充的多元化投入机制。这种思路的调整主要基于以下考虑：一是新世纪我国农业发展进入新阶段，农业已经从单纯的资源约束转变为资源和市场的双重约束，农业收益显著下降；二是农户已经成为市场经济的主体，农民有自行择业、自主经营的自由，不能再像过去那样，完全依靠行政手段组织农民投资投劳；三是我国总体上已经开始进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段，随着综合国力的增强和财力的不断增加，国家有能力加大对农田水利建设的投入力度。建立这种多元化投入机制的关键是，政府投入必须起到引导的作用，而在目前的财政体制和财力状况下，中央和省级政府应该承担更多的责任。

（四）关于管理，要坚持深化改革、创新体制的原则，建立有利于农田水利建设良性运行的管理体制和机制。我国农田水利建设大多实行分级管理的体制，斗渠以上由专管机构管理，斗渠以下（含斗渠）由村集体管理。农村实行家庭联产承包责任制后，随着集体经济的逐步退出，原来由集体管理的工程，开始出现产权不明确、管理主体缺位、责任不落实等问题，而且越来越严重。专管机构，则普遍存在人员偏多、管理机制不活、运行效率不高等问题。在水价和水管理方面，水价严重偏低、水费计收不到位与收费不合理、不透明等问题并存,缺水与浪费水的现象并存。

新机制要求，要加快推进农田水利管理体制与机制改革。一是推进小型农田水利设施产权制度改革，按照“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，明确工程所有权。以农户自用为主的小、微型工程，归农户个人所有；对受益户较多的小型工程，可按受益范围组建用水户协会，相关设施归协会所有；政府补助形成的资产，归工程受益主体所有。允许对小型农田水利设施以承包、租赁、股份合作等方式进行产权流转，落实管理责任。二是推进水管单位体制改革，明确单位性质，实行定岗定编和定额管理制度，妥善解决富余人员的分流问题。三是推进水价和水费计收机制改革，包括合理确定供水价格；积极创造条件，实行按方收费；减少收费环节，避免搭车收费；建立水价、水量、水费公示制度等。

四、目前的进展情况

国务院办公厅转发《意见》的通知下发后，各地区、各部门都很重视，有的很快制定了实施意见，有的专门针对某一方面出台政策措施，全面建立农田水利建设新机制的步伐加快。截至2006年9月，全国已有11个省（自治区、直辖市）制定出台了关于建立农田水利建设新机制的实施意见，湖北、四川、新疆等省区还专门出台了农村公益设施建设“一事一议”筹资筹劳管理办法，农田水利建设组织方式正在发生根本性改变；有15个省（自治区、直辖市）开展了县级农村水利综合规划试点工作，水利部农水司正在组织编制县级农村水利规划指南；有14个省省级财政用于农田水利基本建设的投入与上年相比增幅较大或有明显增加，其中增幅超过5000万元的有4个省，超过1亿元的有7个省，超过2亿元的有3个省；有1100多万处小型农村水利工程实行了不同形式的管理改革，约占小型农村水利工程总数的60%；有两万多个农民用水户协会相继成立，由协会管理的田间工程控制面积在大型灌区已达36%；大中型灌区、泵站管理单位已基本完成定岗定员方案的编制和报送工作，部分管理单位的方案已获地方政府的批复。

五、下一步工作重点

目前，建立和完善农田水利建设新机制还存在一些困难和问题。在规划方面，多头管理、各自为政的问题比较突出，如何编制一个统一、科学、权威的县级规划，还需要不断探索。在组织方式方面，“一事一议”的制约因素较多，议事的成本高、难度大。在投入方面，既有认识的问题，又有缺乏法律保障的问题。在工程管理制度方面，公益性工程改革难，水价改革难。针对这些困难和问题，下一步工作重点，要在促请尚未出台实施意见的省区市尽快出台实施意见的同时，着力加强三个方面的工作。

一是加强基础工作。这不仅是总结经验、制定政策的需要，也是衡量政策的执行情况，分析研究问题，加强和改进工作的必然要求。需要加强的基础工作较多，其中工程状况、投入水平、管理制度建立情况、改革进展等，应该作为主要的几个方面。

二是加强难点问题研究。研究难点问题，解决难点问题，就是推进工作，因而也是加快建立与完善农田水利建设新机制的迫切要求。当前的难点问题包括农田水利建设的责任划分、政府投入与管理方式选择、如何建立责权一致的管理制度、民主议事的有效方式、非经营工程管理改革办法、乡镇水利站改革办法等。

三是加快立法工作。之所以把加快立法也作为下一步工作重点，主要基于两方面的考虑。一方面，一部好的《农田水利法》是农田水利建设持续健康发展的根本保障；另一方面，目前农田水利立法的时机较好，有利条件较多。因此，要在已有工作的基础上，加大工作力度，加快立法进程，力争在“十一五”期间完成《农田水利法》的制定与出台工作。

六、展望

建立与完善农田水利建设新机制需要一个过程，制约因素多，难度大。但无论有多难，最终都会建立起来，并不断完善。其过程长短和完善程度取决于有关部门的工作成效、相关制度的改革进展、国家粮食安全的保障水平等诸多因素。

作者单位：水利部农水司