试论我国预算会计存在的问题和对策

(包头市预算编审中心，内蒙古 包头 014030)
摘 要：讨论和分析了我国现行预算会计存在的主要问题，提出了改革我国现行预算会计的对策措施。
关键词：预算会计；问题；对策
中图分类号：F234  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2008)08—0022—02 

以1998年1月1日起全面执行 《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则(试行)》、《事业单位会计制度》为标志，表明我国预算会计已摆脱计划经济体制下的模式，走上了建立适应市场经济需要，具有中国特色、科学规范的预算会计模式的道路。但近几年来，财政管理体制改革步伐的加快，按照公共财政理论设计的预算管理模式已开始建立，预算编制、执行等环节的管理制度正在发生根本性的变化，预算会计的客体运行环境也发生了变化，因此，预算会计又面临着进一步的改革。
1 我国现行预算会计存在的问题
1.1 现行预算会计不能真实、完整地核算和反映实施国库集中收付制度和政府采购制度后出现的新业务
国库集中收付制度和政府采购制度的实施，使财政资金的流向发生了重大变化，行政、事业单位收到的财政资金不再表现为货币资金，而是一方面表现为收入的增加，另一方面表现为费用的增加（如工资支出等）或非货币性资产的增加（如存货、在建工程、固定资产等），这就需要对行政单位和事业单位会计制度规定的核算内容进行相应的修改。同样，在财政总预算会计中，也要核算和反映这一资金流向的变化。尽管财政部已针对改革试点情况在预算会计制度中作了一些相应的修改，并制定了试点核算办法，但是，该办法仅适用于中央试点单位，不适用于地方财政和所属预算单位，目前，各地区均在开展财政支出方面的改革试点
，如“集中核算”、“集中支付”等形式，由于我国实行的是全国统一的会计制度，而试点办法又没有兼顾地方做法，不利于各地开展会计核算。另外，由于尚未突破收付实现制基础，试点办法也不尽完善。
1.2 现行预算会计不能为编制部门预算提供相关的会计信息

从表面上看，编制部门预算似乎与预算会计没有大的关系，但从实质上看，预算会计信息是编制部门预算时的一个重要依据，是编制部门预算的基础。我国的预算编制正在以“零基法”取代“基数法”。在传统的“基数法”下，按照基期年的支出基数简单地加上一个增长比例确定各部门的支出指标，因而，在决策时不需要过多的会计信息，在这种情况下，传统的会计核算基础存在的弊端也没有显现出来。但在“零基法”下，一切从“零”开始，主要根据各部门的职责、占用的经济资源、人员配备等客观因素来确定资金使用额度，因此，编制“零基预算”，除了有核定编制、制定标准定额等相关配套制度外，摸清各部门的“家底”、充分了解各部门资源占用和使用情况，具有十分重要的作用，如果没有可靠的会计信息，就无法编制“零基预算”。我国的行政、事业单位长期以来在使用预算资金、开展公务活动中形成并拥有大量的房屋、建筑物等固定资产，许多事业单位如科研、高校、医院等单位还拥有相当数量的股权投资。由于我国的预算会计主要侧重于财政资金的收支核算，对各单位占用的大量长期资产关注不够，固定资产的建造和使用在管理上脱节，先由建设单位完成基建任务，项目竣工后再由建设单位移交资产使用单位。固定资产的建造并不在行政、事业单位的账簿中登记和反映，只有办理竣工验收交接手续后方可予以登记。在实际工作中，行政、事业单位因基建形成的固定资产存在登记不及时、甚至不入账等情况；即使已入账的固定资产，按现行制度规定不计提折旧，无法反映固定资产的使用情况，虚增了资产价值。行政、事业单
位长期资产的核算存在账目不实、资产虚增等问题，不能真实、完整反映各单位占用的经济资源及使用情况，难以为编制部门预算提供清楚的“家底”。
1.3 现行预算会计不能提供完整、透明的政府会计信息

自1998年以来，全国人大加大了对财政的监督，审计署连续公布1999～2004年度的财政审计报告，政府预算及相关信息引起了全社会的广泛关注，社会公众对政府会计信息的完整性和透明度提出了新要求。虽然我国的财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计各有一套会计报表，并提供汇总的会计报表，但各套报表自成体系、分别编报，无法通过汇总生成政府整体的合并资产负债表，没有一套能够完整地反映各级政府的资产、负债和净资产全貌的合并会计报表。长期以来，我们只强调预算会计为预算管理服务，预算会计是预算管理的工具，因而造成预算会计仅侧重预算资金的收入、支出及结存的核算，财政每年向人大提交的财政预决算报告也主要是针对财政收支及预算执行情况，对于使用财政资金所形成的庞大的固定资产及其使用情况、政府举借的债务以及还本付息情况、或有负债、税式支出、预算资金的使用效果等缺乏有关的信息披露，不仅立法机关、审计机关和社会公众难以进行监督，财政部门自己也缺少了宏观决策所需的重要信息。
2 改革我国现行预算会计的对策

随着社会主义市场经济体制的完善和公共财政框架的构筑以及部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度等改革的不断深入，现行预算会计的弊端和不足越发显现，必须对现行预算会计进行改革，从中国的实际出发，参照发达国家预算会计实践的成功经验，发展更为全面的预算会计。
2.1 部门预算要求反映部门所有的收人和支出，涵盖所有的预算资金，因此，反映预算执行情况的预算会计，也应以预算资金全貌为对象，应不再有遗漏。其中，基建资金也应和其他资金一样一起编入部门预算。即部门预算应当涵盖包括基建预算收支在内的所有收支，真正反映综合预算。

然而，由于基本建设财务有一定的特殊性，在行政事业单位会计制度中应增加相应的会计科目进行核算。细化预算编制到项目，也就是收支要重新适当分类。因此，预算会计的会计科目应重新设计，明细核算应作相应调整。零基预算即预算一切从零开始，各类支出取消“基数加增长”的预算编制方法，按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度重新测算每一科目和款项的支出需求。因此，采用零基预算方法，对预算会计信息提出了更高的要求，预算会计不仅要提供收支流量方面的信息，还要提供资产存量方面的信息，从而对会计核算提出了新的要求。
2.2 随着政府采购制度的展开，政府采购资金运动就成了预算会计的一个新的重要核算内容。行政事业单位的许多采购项目，既有财政预算资金，又有其他资金，这些采购资金，应集中到财政部门，由财政部门统一支付。因此，也就产生了资金从预算单位 (部门)向财政部门流动的现象。另外，会造成预算单位收支过程中价值流转和资金及实物流转的脱节。实行政府采购制度后，财政部门不再简单地按照预算下拨经费，而应当按照批准的预算和采购活动的履约情况直接向供应商拨付货款，由于这部分支出采用直接付款方式，因此，应按照实际支付的采购合同价，确认本级财政支出，即财政支出的决算不需要层层上报，财政总预算会计可以根据支出数直接办理决算。实行政府采购制度后，还要改革单位预算会计制度，行政事业单位即采购品使用者应根据财政部门提供的付款凭据进行资金核算，根据采购品入库情况入账，在报送会计报表时既要提供资金的收支情况，还要提供采购品的到位情况，从资金和实物两个方面报告，并与采购部门的结果核对。
2.3 引入权责发生制会计基础。现行预算会计制度规定,除事业单位经营性收支活动采用权责发生制外,一般都有采用收付实现制。随着国库集中收付制度的实行,收付实现制会计基础在实际工作操作过程中逐渐暴露出它的不足。
2.4 全面披露预算会计信息。建立国库集中收付制度后,财政资金实行了新的拨付方式,财政部门面对的支付业务也大量增加。作为国库集中收付制度改革的配套措施,各级财政部门己设立专门支付执行机构,专门履行财政国库现金管理和支付职能,具体从事资金支付、会计核算、监督检查等项业务,以保证财政资金支付的安全、高效,使财政资金在支付行为实际发生前不流出国库单一账户。财政国库支付执行机构会计是财政总预算的延伸,其会计核算按《财政总预算会计制度》执行,对其产生的会计信息也必须通过财务报表予以反映,揭示财政国库支付实际执行情况。 
2.5 建立政府财务报告制度。从国际经验看,政府财务报告是一种全面、系统地反映政府财务状况的核算方式,也是披露政府会计综合信息的一种规范化途径。建立政府财务报告制度,需要设计规范的政府财务报告编制准则,并正确设定政府会计的核算范围,比较完整的政府财务报告应当包括:预决算情况的信息,国有资产方面的信息,社会保障基金方面的信息等,以保证政府财务报告信息的全面性,真实性和可比性。改进财务报告体系的一个重要方面是加强财务报告的统一性和完整性。目前发达国家和相关的国际性会计组织已经或要求提供完整规范的报告,并制定和发布相应的财务报告准则予以规范。国际会计师联合会(I FAC)的公共部门委员会(PSC)在2000年11月发布一份名为《政府财务报告》的研究报告中,对于政府财务报告的目标,各种政府会计基础,应计制下资产的确认与计量、负债的确认与计量、收入的确认与计量、费用的确认与计量、财务报表体系等都有详细、规范的规定。附加披露的内容包括资源、借款、关联方交易、与拨款的符合性、税收支出、预测信息等。此外,发达国家普遍建立了一套财务报告的审计制度。在美国,政府财务报告需经过独立审计部门的审计批准方可正式递交国会和向公众披露。这对于我国改进预算会计和政府财务报告很有借鉴意义。

总之,我们要在国库集中收付制改革的新形势下,建立与之相适应的预算会计体系和改进、修正预算会计制度的过程中,不断深化预算会计改革,建立政府会计,使其逐步向权责发生制政府会计转变,并提供完善的政府会计核算基础和政府财务报告,以此来推进我国经济的发展和财政管理体制的调整和完善。 
［参考文献］
［1］ 卢大美.试论我国预算会计存在的问题与对策［J］.预算会计月刊,2006,(4).
［1］ 刘光忠.改革我国预算会计制度的思考［J］.会计研究,2002,(1).