中国“出口退税”制度评述

                                    (呼和浩特市财政局，内蒙古 呼和浩特 010020)
摘 要：文章阐述了中国目前的出口退税制度，分析了我国现行出口退税制度中存在的征、退税率不统一、出口退税负担比例变换频繁、出口退税手续繁杂、地方政府可能会产生“新欠”、出口退税的立法、执法缺乏统一性和规范性等问题，并针对这些问题提出了完善我国出口退税机制的政策建议。
关键词：出口退税；退税制度；建议；中国
中图分类号：F745(2)  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2008)03—0017—03
1 中国目前的“出口退税”制度
      我国自1985年开始实行出口退税政策，1988～1993年年底，实行出口产品零税率，1994年实施税制改革，正式明确了零税率政策，并且从1994～2003年的十年里我国出口退税一直由中央财政全额负担。从2004年的1月1日起，我国开始实行新的出口退税政策：对出口退税率进行结构性调整，适当降低出口退税率；加大中央财政对出口退税支持力度；建立中央和地方共同负担出口退税新机制；推动外贸体制改革，调整出口产品结构；欠企业的退税款由中央财政采取全额贴息解决。经过出口退税新政策的实施，到2004年底，基本实现了“老账还清”、“新账不欠”的目标。
      现行出口退税政策规定：没有出口经营权的生产企业委托出口自产货物，并未规定实行何种退税管理办法，但属消费税征税范围内的货物，实行先征后退管理办法；有出口经营权的生产企业自营出口或委托出口的自产货物，除另行规定者外，一律实行“免、抵、退”税收管理办法，消费税征税范围内的货物，免征消费税。在出口退税新政策中规定出口退税负担机制，由中央全部负担改为基数内部分由中央负担，超基数部分由中央和地方按75∶25共同负担，但经过一年的实践，无论发达地区还是不发达地区，都急切呼吁难以承担超基数的出口退税负担。2005年8月1日，国务院下发了《关于完善中央与地方出口退税负担机制的通知》这一负担比例被调整为92.5∶7.5。随着经济的发展，2006年出口退税政策又有了重大的调整，取消了煤焦油、生皮、生毛皮、蓝湿皮、湿革、干革的出口退税政策；恢复汽油和石脑油的出口退税政策，并且从2006年1月1日起下调了部分产品的出口退税率。这对优化我国出口产品的结构起到了积极的作用。但是由于各方面的原因依然存在着一系列的问题。
2 我国现行出口退税制度中存在的问题
      自2004年出口退税机制改革两年多来，总体讲进度还是很顺利的，基本实现了预期目标，建立了中央与地方共同负担出口退税的机制，调动了企业的出口积极性，促进了外贸出口快速增长。但是，出口退税机制在运行中仍有一些问题。
2.1 出口退税还实现彻底退税，征、退税率不统一
      我国当前税率实行17%、13%、6%、和4%四档，抵扣率更有17%、13%、10%、7%、6%和4%六档之多，这就使得征收率和抵扣率之间存在很大的差异，违背了增值税的公平和中性原则。严重影响着出口退税政策的顺利实施。同种货物的购货渠道不同，主要有来料加工和进料加工两种方式，因而其税收负担也不同，有的征多退少，有的征少退多，破坏了增值税链条的完整性。致使出口退税不能够彻底实现，当退税率低于征税率时，会加重出口企业税负，影响出口商品在国际市场上的竞争力，相应加大其经营成本，降低企业的获利能力。另一方面，如果征少退多，会使企业改变生产经营方向，严重影响企业的产品结构，不利于产品结构的优化。
      另外，根据出口退税的理论依据，税收管辖权原则和国民待遇原则，理想的出口退税模式是“征多少，退多少”，实现完全退税，避免非中性的税收政策。目前世界上大多数国家为了促进出口和经济发展，多数实行的是出口产品零税负政策，即在退税时采取完全退税的办法，以最大限度地支持出口。当前国际贸易蓬勃发展，世界经济一体化进程不断加快，为了促进本国经济的发展，消除贸易壁垒，我国的出口退税制度的改革应当向零税收这个方向发展，真正做到征多少，退多少，增强本国产品在国家市场的竞争力，促进本国经济的发展。
2.2 出口退税负担比例变换频繁，影响地方政府退税款的支付
      我国出口退税政策经历过几次调整，包括出口退税率及出口退税额分担机制的调整，但至今我国的出口退税还未真正实现“征多少退多少”，没有实现真正的“零税率”。在2005年中央与地方的负担比例调整为92.5∶7.5，虽然地方应负担的出口退税大为减小，但旧机制下的矛盾仍会重新出现，例如：由于地方负担出口退税比例降低，会使地方惩治企业骗取出口退税的决心和动力减小。而且，在地方负担部分超基数退税的情况下，只要存在异地采购，便会出现地区的不平衡。表现为出口产品生产地政府获得了增值税收入，却未承担退税，而出口产品出口地政府未得到增值税收入，却要承担其退税，从而就会出现部分地方政府限制外购产品出口、限制引进出口型外资项目等问题。另外，地方政府的负担比例由25%骤降至7.5%，中央多承担了很大一部分退税， 这对缓解地方政府的财政压力很有好处，但是，一旦中央财政的收支状况与出口形势发生变化，这一政策也许又需要再调整。如果政策变换太频繁，就可能使地方政府产生一种心理预期，期望分担更低的比例，从而不利于促进地方政府按时支付退税款。
      另外，根据出口退税的理论依据，税收管辖权原则和国民待遇原则，理想的出口退税模式是“征多少，退多少”，实现完全退税，避免非中性的税收政策。目前世界上大多数国家为了促进出口和经济发展，多数实行的是出口产品零税负政策，即在退税时采取完全退税的办法，以最大限度地支持出口。当前国际贸易蓬勃发展，世界经济一体化进程不断加快，为了促进本国经济的发展，消除贸易壁垒，我国的出口退税制度的改革应当向零税收这个方向发展，真正做到征多少，退多少，增强本国产品在国家市场的竞争力，促进本国经济的发展。
2.3 出口退税手续繁杂，退税效率低下，不利于企业的快速发展
      目前我国的出口退税给付环节多，手续繁杂，既涉及税务机关内部退税部门，又涉及征收、会计、信息等部门，同时还涉及海关、外汇、外经贸等部门，工业交叉量大，并且，增加了企业的退税成本和税务、海关等部门的开支。再加上退税计划的严重滞后等原因，最终造成退税周期冗长，而退税机关又不承担责任无限期拖欠应支付的退税款，造成出口企业的资金被无偿占用，企业自己承担了利息损失。虽然国家明确规定从2004年起海关代征的进口环节税收收入增量首先用于出口退税，但收入增量远远满足不了出口退税的支出需要。
2.4 地方政府可能会产生“新欠”问题
      我国在2004年实施了新的改革政策，其改革的原则是“新账不欠、老账要还；完善机制、共同负担；推动改革、促进发展”。在实施的过程中基本上将老账已还清，但仍存在隐患。2005年全国税收收入总额达到28 778.54亿元，比上年增长19.09%，增收额是4 612.86亿元［2］。与此同时，地方政府却因农业税的取消而更加困难。所以在我国，税收收入的超高增长与地方财政困难是并存的。而且在我国现行体制下，政府的级次越低，机动财力越少，回旋余地越小，基层财力的不足直接导致出口退税的困难，不可避免的出现“新欠”问题。这种情形导致的一种结果就是，中央不欠账了，地方欠账，中央制定的“应退尽退”原则面临挑战。
2.5 出口退税的立法、执法缺乏统一性和规范性
      目前我国税收立法级次普遍较低，现行税收法规中仅有几部法律是由全国人民代表大会及其常务委员会通过并颁布的。其余的都是由国务院、财政部或国家税务总局制定的部门规章。在出口退税方面，目前适用的指导出口退(免)税日常管理的几个纲领性文件，也只是部门制定的规章，严重影响了税法的权威性和执法效率。再加上各地区和各部门制定的一些部门规章，更使税法缺乏透明度和稳定性，有悖于税法的公平和效率原则。由于出口退税法律体系不健全和地方保护主义等因素的存在，我国目前的出口退税管理还难以形成一个良好的环境，出现了与出口退税原则不协调的不良外部行为，不仅使退税执法的统一性和规范性受到冲击，而且也使退税的执法缺乏透明度和公正性。因为没有一部成型的程序性、管理性法规，出口退税操作出现了很多管理方面的问题。这些问题又反过来影响了出口退税政策的正确实施，使出口退税政策达不到预期效果。
3 完善我国出口退税机制的政策建议
      针对当前出口退税实施的情况来说，我国的出口退税政策仍然存在更深层次改革和完善的必要，集中体现在以下几个方面：
3.1 规范税率，将征、退税差距尽可能的降到最小直至为零
      目前增值税抵扣税率档次过多，特别是相对与征税率多出来的10%和7%，这正是当前影响增值税税制正常运行的问题所在，利用“四小票”骗抵税款呈现上升趋势。例如反映比较强烈的废旧物资行业虚开问题、交通运输行业的虚开问题，使得征收率与抵扣率差异较大，出现国家征少扣多的情况。而且，“四小票”也是税务机关征管的重点和难点，因为纳税人自主开票的随意性太大，运费虚开多抵扣和骗税的问题再所难免。建议对这类行业实行统一的17%或13%的税率，实行统一的增值税发票管理，按照票面征税额抵扣税款。
3.2 实行“先退税，后分成”模式解决出口退税额分担问题
      从根本上讲，出口退税分担机制产生的地方政府间财税关系不平衡是由于增值税本身的属性所决定的。增值税属于流转税，从原料到制成品，可能要经过很多增值过程，这些增值过程一般也不会发生在同一地区，而是分散到全国各地。如果产品不出口，产品在哪个阶段增了值就在哪个阶段征税，在哪个地方增了值就在哪个地方征税，当地地方财政也就理所当然享有固定比例的增值税收入，地方财税关系没有产生任何矛盾，增值税由最终消费者负担。产品一旦出口，从理论上看出口退税应追溯到出口前的各个增值环节，收缴相应环节增值税的相应地方政府与中央财政一道进行出口退税才是最公平的，但考虑到实际中的税务成本和信息处理成本之高，这种做法是不可能的。“先退税，后分成”的模式是在中央政府与地方政府之间将增值税收入分成之前，先把应退税额从增值税收入中扣除，然后再按体制在两极地方政府间分配。这样就可以保证出口退税有了可靠的税源，不会拖欠企业应退税金。实施该模式将有利于我国出口退税负担机制的完善。
3.3 建立有效的出口退税管理体系
      一是实行征退一体化的税收管理体制，使出口企业在货物出口前的各个环节作到依法、及时、足额交纳税款，可以杜绝偷、骗税情况的发生，同时有利于税务部门检测征税和退税情况，降低征税及退税执行成本，提高出口退税效率。二是实行出口退税时间保证制度和“滞退金”制度，在税收法规中明确规定出口退税的时间保证制度和延期退税的“滞退金”制度。税务机关要赔偿纳税人税款的时间价值损失，按照税款滞纳的办法支付纳税人出口退税的“滞退金”，这既保护了纳税人的权益，又监督了税务机关的工作效率，保证了退税的及时性。三是加强出口退税电子化管理实行信息监控，将口岸电子执法系统、出口退税子系统、金税工程、CTAIS并网，实现企业申报数据的实时传递、对比、审核，以进一步提高出口退税电子化管理水平，提高退税的效率和质量，增强打击和防止出口骗税的能力。
3.4 建立出口退税财政专项准备金，避免“新欠”问题的产生
      我国正处于经济转型时期，收入、支出都有待于规范，2005年国家预算安排出口退税计划有3 298亿元，没有硬性的预算安排和稳定的资金保障是难以执行的。将每年的出口退税情况很好地反映和监督起来，建立出口退税财政专项准备金。建议出口退税财政专项准备金的支配权划归负责出口退税审批的税务机关，使出口退税的受理、审核、退库流程有效衔接和顺畅运转，保证出口退税一经审批后就能全额及时地退付给出口企业。
3.5 加强出口退税的法制化建设，使出口退税做到“有法可依、有法必依”
      保全财政和促进外贸发展一直是外出口退税政策制订所考虑的天平两端，我们应该放弃这种权宜之计，建立长期稳定的出口退税政策：一是按照国际惯例，真正实行按征税率计算退税，即征多少退多少，实行出口产品的彻底退税；取消内外资企业区别对待的政策，统一不同性质企业的出口退税政策；统一不同经营方式企业的出口退税，使采用国产原料和进口原料的来料加工企业享有相同的待遇；统一出口退税的计算方法，全面实行“免抵退”方法；二是建立出口退税机制，启动监督机制，明确责任；三是建立完善的出口退税法律，使出口退税有法可依，从法律上保证纳税人的权利。改革出口退税的管理办法，全面提高我国税收征管水平，建立科学、严密、稳定的出口退税管理体系，从根本上堵塞骗税的漏洞，首先对出口退税的管理，不仅要重视出口退税环节的管理，加强退税时的审核和退税后的检查，而且还要重视退税前的管理，即把征税和退税紧密连接起来，使出口企业在货物出口前的各个环节做到依法、及时、足额交纳税款，在运作过程中保证实现征税和退税的一体化。其次，采用先进的管理手段，加快计算机信息系统的建设，强化对增值税进销项真实性的审核，同时，要加强与海关、外经贸、外管等部门的协作，实行对出口货物的协查体系，加快信息共享体系建设，实现综合执法数据的联网查。最后是要严惩偷漏税，加大检查和处罚力度，有效遏制骗税行为，减少税收的流失。
      纵观我国的出口退税制度，为了进一步适应WTO的要求，提高我国出口企业的竞争力，推动我国外贸出口的发展，从而推动整个国民经济的发展，我国必将对原有的不合理的出口退税制度做全面、系统的调整，我国的出口退税率也必将向零税率过渡，也就是达到“征多少，退多少”，最终通过积极、有效的政策调整，使我国出口退税制度更趋科学、完善，进而使我国的出口退税制度彻底与国际接轨。虽然，出口退税机制的改革对我国的出口会产生一定的影响，但各类出口企业应该迎难而上，积极应对，加强内部管理，降低生产成本，调整商品和市场结构，提高产品的科技含量和附加值，提升企业核心竞争力，发展多种贸易
形式，积极实施“走出去”战略，把出口退税率降低所带来的负面影响将到最低。政府部门要积极管理、引导和服务企业，打造一个公平、规范、稳定的外贸出口管理、运行和促进机制，加快推进生产企业自营出口方式和外贸出口代理制度，建立机制完善、协调有效的外贸中介服务体系，为各类出口企业创造一贯良好的发长环境，使外贸出口这一拉动国家经济发展的马车能跑得更稳、更快。
［参考文献］
［1］ 张旋.论出口退税体制改革［J］.甘肃农业,2005,(10).
［2］ 沈明其.我国出口退税政策存在的问题及对策［J］.对外经济实务,2006,(1).
［3］ 王进猛.有缺陷下的增值税制下的出口退税分析［J］.涉外税收,2006,(3).
［4］ 周裕玲,苏小玲.浅谈出口退税政策的调整及影响［J］.企业经济,2006,(3).
［5］ 赵书博.出口退税负担机制研究［J］.税务研究,2006,(2).
［6］ 我国现行出口退税机制存在的问题和对策［J］.税收征纳,2.
［7］ 徐复,高鹏.中国出口退税制度改革与经济可持续增长［Z］.
［8］ 赵书博.出口退税负担机制研究［J］.税务研究,2006,(4).
［9］ 根据.中国统计年鉴.(2006)计算得出. 相关热词搜索： 评述 中国 出口退税 制度