内蒙古区域旅游合作发展现状分析

(内蒙古财经学院，内蒙古 呼和浩特 010080)
摘 要：论述了区域旅游合作的概念，分析了区域旅游合作动力机制，指出区域旅游合作应在政府主导下、实现社会参与，逐步缩小区域之间、城乡之间和不同社会群体之间旅游经济发展水平的差距，创造机会均等、协调发展的社会大环境。 
关键词：旅游；区域合作；有效机制；战略协作；内蒙古
中图分类号：F590.6(226)  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2008)08—0006—04

对于区域的理解有以下几个方面：区域是三维空间，可以是自然的、社会的、政治的、经济的、文化的、历史的或者说是各种因素的集合体；区域的界限模糊，除政治区域外，一般没有严格的范畴和边界以及确切的方位，即使是政治区域，由于人为的因素也可以发生转变；区域具有一体化特征，这种一体化可以是纵向的，也可以是横向的，区域都是从中心点开始向外辐射；区域内的要素是流动的，始终进行循环交流，并促进区域的协同发展；区域之间具有差异性。区域之间生产要素(自然的、经济的、技术的、劳动力的)的不完全流动性、经济活动的不完全可分性、创新能力的部分排他性和竞争性、商品和劳务的不完全流动性共同构成了区域分异的基础，并形成区域差异。
1 概念的提出与动力机制分析

作为区域经济研究的一个分支，区域旅游得到了广泛的重视。从旅游界近几年的研究成果中不难发现，关于区域旅游的研究较为深入，从区域旅游的理论分析、概念界定到具体的实务操作，都有不俗的成绩。但是，综合众家研究成果，不难得出这样一个结论，即什么是区域旅游，至今没有统一的表述。现列举部分观点如下：郑耀星(1999)认为区域旅游在不同的场合有不同的涵义，从国内旅游管理的角度、从旅游产品的内容角度、从一地旅游发展阶段的角度分别提出了对区域旅游的认识，并认为区域旅游由于跨越了行政区域而进行，加强区域旅游合作以打破地方局限性的切实必要。薛莹(2001)则认为区域旅游应是依据旅游经济活动
的自然联系而构成的旅游层次，是在市场作用下，以分工、交换、协作方式形成的联系相对紧密的旅游要素集中群，区域旅游是带有该区域特点的特色旅游，具有地理共同性及资源或旅游经济结构上的相似性，它们可以拥有共同的资源，也可以有较接近的文化背景，或类似的旅游产品形式。秦学（2004）认为区域旅游是用来描述、分析旅游活动和区域现象的特定术语，是在具有确定意义的“区域”内发生的一种综合性的经济、社会和文化现象。
1.1 区域旅游合作概念基础分析

虽然对区域旅游没有得出明确的，公认的概念，但这却丝毫不影响对区域旅游的进一步探讨。近来，对区域旅游经济合作的研究就成为区域旅游研究的新热点，众多研究者就此展开激烈讨论，薛莹(2002)提出“区域旅游合作是指区域范围内不同地区之间的经济主体，从各自的利益出发，依据一定的协议章程或合同，自愿进行的协作性和互利性的旅游经济活动，是一种自利性与互利性相统一的协作关系。张正国（2006）从系统学的角度将“区域旅游合作”定义为：区域内具有联系的各个旅游主体单元，与在它们之间相互作用的旅游相关要素形成有机运行系统，并促使系统功能日趋加强和发展的演化过程。

区域旅游发展的基础是要依托区域的大合作，开展区域大旅游。区域旅游合作不仅仅是旅游方面的合作，还是经济的合作，文化的合作，是形成一个经济区、文化区的概念。区域旅游合作不仅涉及旅游部门、旅游企业，还涉及政府公共部门、行政执法部门、基础教育部门，交通运输部门等等，是跨部门、多行业、资源全面整合、产品优化组合的过程。这种整合不仅要在现有的行政区域内部进行，更要涉及跨行政区域的多方联动。

基于多方研讨，笔者认为区域旅游合作是一种地区间的协作关系，地区内或地区间的经济主体在平等互惠的原则下，以空间资源互补、共享为基础，旅游产品、客源交换为手段，以整体营销为卖点，以整体优化，保持区域经济的可持续协调发展为目标，是一种以规模效应，品牌效应取胜的经济协作方式。这种经济协作方式可以是政府行为，可以是企业行为，不论何种方式，都是为了实现经济效益、社会效益和生态效益的和谐统一。
1.2 区域旅游合作动力机制

博弈论原理表明，利益主体之间在相互沟通的基础上，进行相应的协调与合作，可以减少额外摩擦成本，从而获得最佳收益，实现经济学上的“外部经济性”，达到“双赢”甚至“多赢”的目的。在区域利益主体的作用下，旅游业的区域联合发展受到直接的、显性的动力机制作用。区域最高层次主体——政府是区域旅游业的最高利益代表、最权威管理者、最全面的服务者，区域的其他主体——企业、社会组织、个人，既具有自身的局部利益，又部分地代表了区域利益。区域旅游合作就是在以上不同层次的主体间展开的形式多样、错综复杂的合作、联盟。区域旅游合作的直接动力就来自于这些主体之间的利益关系的调整、融合。就
实际情况而言，动力来源于经济，旨在通过旅游业要素的流动、共享，达到旅游经济增长及促进国民经济发展之目的。如资源共同开发、项目共建、客源共享、资金融通、技术交流、人才流动、信息共享等；动力来源于政治，最终是通过旅游业合作，扩大地方就业，增加外汇收入，保持国际收支平衡，促进社会稳定，增进文化交流，改善国际关系，提升区域形象和地位等。
1.2.1 区域旅游合作是国内外区域经济合作发展的必然要求。世界经济一体化和区域一体化使得各个国家之间不再是一个独立的单元，而以共生的状态依靠区域联合体维系彼此的关系，并利用区域地缘优势实现区域内优势互补、相互依存与共同繁荣。在这种趋势下，各个国家地区不可能孤立的存在，独立发展社会经济。旅游经济作为区域经济的一个组成部分，在这种国内外区域经济合作的趋势下，区域旅游合作也就成了必然和必需。 
1.2.2 区域旅游合作是旅游业发展的本质要求。旅游活动是旅游者在客源地与目的地之间的空间位移，不论是一个还是几个目的地，旅游者的活动至少会使两个空间发生业务联系，为了更好的实现这种业务联系，客源地与目的地之间必然要相互合作，以便保证旅游活动的完整性。旅游业是开放的产业、综合的产业，旅游活动是旅游者的流动，是旅游决策的活动，旅游业的协调稳定发展必然要求各个区域空间之间打破行政的限制、资源的限制以及交通的限制，以实现资源的共享、文化的共享。

随着闲暇时间以及可自由支配收入的增加，人们不再满足传统的大众的观赏旅游形式。在信息越来越对称的情况下，旅游者对旅游形式的选择更加谨慎，更加理智。这使旅游供给方在设计组合旅游产品时不得不面对新的难题，即如何实现旅游产品的最佳性价比，如何突出旅游产品的最大新鲜度，如何设计时空比等等。面对此种问题，区域合作是最好的解决的办法。区域合作可以集中优势资源，减少时间、空间的浪费以及通过产品最优组合设计，实现消费者利益的最大化。

从旅游业本身的性质来看，旅游产品特别是自然旅游资源，具有高度垄断性的是少数，大多数旅游产品存在同质替代品，这一现象在地域相连的空间范围内极端明显。所以要延长同类旅游产品的生命周期，相邻地区必须共同协商，相互合作。
1.2.3 区域旅游合作是构建节约型社会的实质要求。旅游业是20世纪80年代以来发展最快的产业，是对国民经济发展贡献度较大的产业，在加上发展旅游业投资少、见效快，而且对资源环境的负面影响较小，各国各地区纷纷把旅游业作为主导产业来发展。发展旅游业虽然在一定时间内取得了较好的经济效益，但是细数各个地区的发展历程，无不是建立在资源浪费的基础上。地区间为了争夺资源开发权，不择行政手段与经济手段；为了争夺有限的客源，纷纷上马热门旅游项目，进行重复建设，造成旅游设施的浪费与不经济。而且，在市场机制这只“看不见的手”的作用下，只要存在赢利机会，相关投资主体就会介入，为了各自的利益形成竞争。进行区域旅游合作，各方可以在平等的基础上协商区域资源规划项目，共同合理的开发旅游资源，实现地区旅游设施分布的协调统一。
1.2.4 区域旅游合作是旅游企业健康发展，实现品牌营销的有效途径。从近年的旅游消费趋势看，旅游者的消费行为越来越理性，此种理性的表现形式多样，比如对消费时间的偏好、消费结构的调整。在此种理性的影响下，旅游者在选择旅游目的地时不在寓于一隅，而更加注重目的地区域的整体形象，多次对比后择优入选。此时消费者所关心的区域整体形象是一个区域完整的旅游形象，是建立在区间资源、资金统一规划，技术、人才合理流动，旅游企业协同发展的之上的，是不可能由某个优势地区独立塑造的。

就旅游企业而言，进行区域旅游合作，不仅可以顺应规模化发展浪潮，完成横纵一体化，还可以协调区间经济利益关系，加强区间的分工协作，提高区域整体竞争力。
2 内蒙古区域旅游合作的现状与问题

1980年7月，国务院颁布了《关于推动经济联合的暂行规定》，旨在打破旧有经济体制的僵化、封闭。各级旅游主管部门积极响应号召，逐步放开了客源外联权，地区之间的区域旅游合作具有了政策上的可行性。随着我国旅游经济运行实践的深入，只强调单项联系的全国性旅游线路的接待方式日渐暴露出不足，区域性旅游线路的开发建设逐渐兴起，不少省市纷纷商议旅游合作事宜，内蒙古自治区也不例外，力图联合规划、开发、建设、经营部分区域性旅游线路。

自治区政府和旅游部门于2004年与山西省共同建立无障碍旅游区，即一方旅游团队到另一方旅游时，不用换车、不用换地接社，就可以直接安排各项旅游活动，自由开展参观游览。

相比于上世纪90年代前的区域旅游合作活动，内蒙古目前的区域旅游合作内容日益深入，范围更为广泛，形式更加多样化。内蒙古自治区在推进对外交流的同时，不断提高区域旅游合作水平。基本实现了与东北三省、京津地区以及周边省区的市场共享、信息互通，在区域间的客源互送方面也有了迅速增长的成绩。除此之外，内蒙古加入了北京旅游合作圈，扩大了与“长三角”、“珠三角”以及港、澳、台地区的旅游合作领域。并且在过去20多年的时间里，俄、蒙、内蒙古两国一区的区域旅游有了长足发展，俄罗斯、蒙古、内蒙古相互间积极提供方便，创造条件，使区域旅游合作得以不断扩大，不断规范，不断成熟。三方在旅游发
展中互为市场和互为目的地的格局已经形成，为三国间的贸易和经济发展发挥了良好的作用。尽管内蒙古区域旅游合作具备基础条件并面临良好机遇，但仍有不少重要问题未得到解决，特别是一些关键性的因素缺失，成为制约区域旅游快速、健康和持续发展的主要障碍。
2.1 区域旅游合作中缺乏明确管理机制

区域经济合作实践表明，区域管理机构的设置在很大程度上决定了区域政策的效应与效益。在区域经济合作中，负责旅游合作政策实施的机构或组织往往是挂靠在区域合作管理机构之中或者是涉及到旅游合作的省区之间政府简单的协作之上的。内蒙古自治区在提出区域旅游合作的概念后，积极筹划和实施区域旅游合作，并与某些省区达成有利于区域旅游合作的意见，但是，目前为止，还没有和任何与任何一个省区签订成立管理机构的书面协议，虽然内蒙古与蒙古国、俄罗斯的旅游合作开展的较早、较好，但仅是双方的旅游部门接触之后，通过座谈会实现当年或与某一地区的合作意向。在内蒙古当前的旅游区域合作中，仅仅是政府
充当管理媒介，至今没有成立一个正式的组织承担区域旅游合作的管理责任。
2.2 国际与国内区域旅游合作的实际效果差距较大

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  资料来源：内蒙古旅游统计便览。

内蒙古的区域旅游合作可以简单分为国际和国内两个部分。国内的区域旅游合作发展进度差强人意，由于旅游景点互补性强、地区间的旅游网络化建设不完善，旅游接待体系的衔接和旅游市场体系的配套基本停留在讨论协商阶段等等原因，合作带来的优势不明显。国际的区域旅游合作对象为蒙古国和俄罗斯的部分省或共和国。基于合作方的积极态度，双方互勉签证，简便进出关手续，极大促进了边贸旅游的发展，2005年比较2001年同期，边贸旅游人数增长了1倍多，边贸旅游收入增长了近1.34倍。但是，从人均创汇看，2001年至2005年出现了逐年下降，轻度回升的状态，由2001年的人均0.036万美元，降至2004年的0.031万美元，在2005年由回升至0.036万美元。

据此分析，以有机协作和地区分工为基础的合作概念和效果在实际的旅游合作中还没有体现出来。
2.3 区域旅游合作中短期行为居多，合作层次有待深入

在区域旅游合作中，对合作起关键作用的合作政策、机制和战略问题通常需要长时间深入的调研、分析和协调，短时间内难以见成效。因此，目前合作各方基本都选择一些难度小、易操作的领域进行合作，大多是旅游线路和旅游客源的合作，而无论是政府出面还是企业自发，在进行合作选择和谈判时通常都倾向于低价合作方，获取到尽可能优惠的价格，这种以低价格为纽带建立起的合作得到的只是眼前利益，并无益于区域整体旅游竞争力的提升。
2.4 合作各方的利益关系始终未得到合理、有效整合

一直以来，区域旅游合作中对各方利益的协调一直是个难题。利益冲突常发生在争夺资源、争夺共有景点主导权、市场相互分割、旅游促销“反友为敌”、交叉管理等方面。究其原因，一方面是各合作成员的合作行为强调以个人利益最大化为导向，忽略了区域共同利益的约束；另一方面，我国不完善的经济体制背景中，地方保护主义和本位主义给利益协调带来障碍。另外，各地发展战略的不同、经济政治地位上的不同以及观念和文化上的差异等也给地区间利益协调带来一些屏障。虽然合作各方对此己经开始有所认识和思考，但到目前为止，还没有比较有效的解决之道。
3 内蒙古与区域旅游合作有效机制的建立办法

为了保证区域旅游合作的协调性和连续性，应在政府主导下、实现社会参与，逐步缩小区域之间、城乡之间和不同社会群体之间旅游经济发展水平的差距，创造机会均等、协调发展的社会大环境。 
3.1 建立政府主导的战略性联盟机构与协调机制

虽然部分学者认为“政府主导”导致了旅游区域合作中的“条块分割”和开发进步不一以及随意弃之旅游项目的发生，但是，我们不能就此否认“政府主导”的积极作用。这种积极作用主要是指政府机构发挥宏观管理作用。我们所提倡的“战略性联盟机构”是由各级行政区域的分管领导以及旅游主管部门负责人组成。机构的主要责任是：
3.1.1 制定旅游区域经济发展目标，发展规划以及发展策略，避免因资源雷同进行的重复建设以及因主管领导偏好而导致的政策性偏差。
3.1.2 根据区域中旅游业存在的实际问题合理制定区域旅游管理执行规范或管理守则，研究探索区域旅游发展需要的统一监管制度，避免因法律法规漏洞造成的利益损失以及“无人管、人人管”现象的发生，以创造公平竞争环境和保护消费者利益为重点，加快转变监管理念以防范和制止不正当竞争现象的发生。
3.1.3 制定鼓励区域旅游企业发展的优惠政策，支持旅游企业进行业务创新，并提供市场许可、资源分配、技术标准、互联互通等方面的支持；第四，研究和建立旅游业人才统计制度，开展旅游从业人员需求调查，编制人才规划，确定人才工作重点，并建立人才分类指导目录，确定旅游业相关职业的分类，制定职业技能标准。 
3.2 深化和完善旅游领域的企业体制改革和人员建设，建立战略协作网络逐步完善市场准入和退出机制，规范法人治理结构，推动旅游服务市场的公平有效竞争。鼓励和推广各种形式的“客源共享、利益共享”，逐步建立以市场调节为主的旅游业定价体系。尊重旅游业人才成长规律，以旅游规划项目为依托，培养高级人才、创新型人才和复合型人才。发挥市场机制在人才资源配置中的基础性作用，高度重视“走出去，引进来”工作，吸引海外人才，鼓励海外留学人员参与建设。

在坚持平等合作、互利共赢的原则下，密切关注区域旅游发展动向，建立和完善旅游企业交流合作机制，建立战略协作网络，参与多边组织，促进双边合作，目的是实现资源的合理配置、旅游市场的持续扩展、环境的优化完善，提高区域旅游竞争力和影响力。
3.3 建立联合促销机制，实现品牌共享战略

内蒙古应与周边省区联立知名精品旅游线路，突显区域特色，展示价格优势，以各级特定目标市场为导向，按照市场需求，积极调整产品组合项目。组织各省区旅游从业人员、研究人员、市场营销专业人士，分析旅游业发展态势，制定联合促销战略，以新信息的导入避免资源的浪费与促销的成功。建立多级促销渠道，推进渐进促销方式。从周边省区入手，逐级划定促销范围，按期实现促销目标。
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