国家投资建设项目管理中存在的问题及对策

(内蒙古自治区气象局 计划财务处，内蒙古 呼和浩特 010000)
摘 要：介绍了国家投资建设工程项目的特点、内容 ，以及在工程建设实践操作中各主要环节上出现的问题，并探讨了解决办法。

关键 词：国家投资；建设项目管理；工程项目
中图分类号：F123.6  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2008)14—0084—02

国家投资建设工程项目是指用政府预算内资金、土地开发基金以及其他财政性资金进行的固 定资产投资建设，由政府建设行政主管部门或专业管理机构组织实施，在一个时间段内开工 建设的项目。

建设项目的实施对地方经济，社会发展有重大影响。管理要求严格，必须执行国家、省、市 政府性投资的有关规定，执行国家基本建设程序，执行国家工程建设各项管理制度。政府监 督和管理部门的工程报批事项多，易受社会各界舆论的关注。由于政府投资项目大多涉及到 社会公众文化和生活的各个方面又是财政资金投入，理所当然成为社会舆论关注的焦点。由 于政府投资工程项目众多，分布面广、牵涉部门多，组织实施过程中协调工作量大。有管理 部门之间的协调，如与发改委协调立项计划批复和计划的调整，与财政局对接资金的拨付， 与规划局协调工程规划方面事宜；此外还有具体工作的协调，如拆迁具体矛盾协调等。单项 工程投资额大，且大多数项目为非盈利性公益性项目。
1 国家投资建设项目管理存在的问题
1.1 招投标活动不规范

招投标活动不规范包括以下内容：①该招标的未招标。对工程中的附属子工程直接指定给原 中标施工单位施工。②将招标范围仅限于建筑安装主体工程，而对符合招标要求的设计、监 理、材料采购和一些配套附属工程直接发包。③部分标底编制比较粗糙。项目内容不完整， 存在漏算、多算现象。有的对一些关键数据不敲死，暂定价项目较多，留有活口。④招标活 动组织不严密。投标人数量不符合规定，《招投标法》规定有效投标人不得少于三个，如果 少于三个，招标人应当依法重新招标，而有的单位在招标时存在投标单位只有两家，甚至只 有一家的现象，起不到充分竞争、降低造价的作用。⑤背离招标文件签订合同。有的单位在 组织招标中，不是与中标单位签订合同，而是与另一家投标单位签订了合同。有的招标文件 中明文规定变更费用要按合同价与标底价同比例下浮，但在签订合同条款时却不再下浮，改 为按定额规定结算或综合费用按百分之几结算。
1.2 建设监理行为的不规范

建设监理行为的不规范包括以下内容：在监理业务的承揽方式上，存在着转包监理业务、挂 靠监理证照的现象，有些监理单位还不是真正独立的法人实体，有的挂着监理企业的牌子， 有监理任务时就临时凑人员，没有监理任务时，这些人就解散或转移，严重影响监理人员从 事监理工作的事业心、责任心和积极性。监理队伍总体素质不高。主要是缺乏经济管理和法 律知识，缺乏全方位控制的能力。一些监理单位由于人才不配套，大多只能运用技术手段进 行质量检查，而不能运用经济手段和合同手段进行全方位全过程控制，这种状况自然不能充 分发挥监理的作用。由于项目管理与控制能力的薄弱，只能在现场进行质量监督工作。 不 少工程项目存在着监理工作不到位、监理责任不落实的问题。有的监理单位没有确定一定的 工程监理的内容和程序，也没有规定或落实各级监理人员责任，致使一些监理人员该进行检 查时不检查，该旁站监理时不旁站，甚至不问工程是否合格也签字。有的监理或建设单位不 负责任，默认施工单位随意变更工程；有的施工单位未经设计部门或建设单位同意，擅自取 消部分工程项目。上述问题的存在，在一定程度上反映了监理法规体系还不严密，也反映了 相应的监督管理还不够有力。
1.3 建筑施工中的问题

建筑施工对环境的污染。建筑施工中的安全问题，一线操作人员安全意识和技能较差，以包 代管，导致安全管理薄弱，安全制度形同虚设，监管部门力度不够。建筑施工中的管理问题 ，侧重于技术管理，忽视经济管理和组织管理，工作主要集中在设备的维修方面，很少注意 到设备全过程的管理。当前建筑工程施工质量从总体上是在不断提高，一些施工企业的技术 素质低，质量管理差，懂技术管理的人员少，对规范、规程、质量标准贯彻不到位，现场施 工管理不到位，以至产生一些质量通病，严重影响工程质量。
1.4 建设审计中的问题

部分建设单位擅自委托中介机构对政府投资建设项目进行审计。由于中介机构是有偿服务， 有其自身的经济利益，工程结算主要是接受建设单位的委托，监督施工单位，要向建设单位 索取审计费，所以很难实现对建设单位的有效监督。在特定条件下，个别建设单位与施工单 位有可能串通一气，对工程结算进行某种私下交易，建设单位有可能通过中介机构来左右工 程审减率，共同出卖国家利益。
2 国家投资建设项目管理既是一项非常繁杂的工作，又是一门专业性很强的“学问 ”，解决上述建设中产生的问题，应采取的对策
2.1 最起码要做到切实提高对建设工程规范化管理重要性的认识

没有规范就没有质量，不规范就很难保证不出问题。作为建设单位的领导和工程管理人员， 应认真学习有关工程建设管理和招投标方面的法规，了解和掌握一些必要的工程建设知识和 基本程序。
2.2 要按工程建设程序操作

工程建设应遵循其本身所特有的建设程序进行，概括地说，应先计划后建设、先勘察后设计 、先设计后施工、先验收后使用。在工程实施阶段，应着重抓好施工现场管理，严格控制工 程进度、质量和投资。在竣工阶段，首先要进行竣工验收，然后施工单位要编制好工程结算 ，建设单位要做好竣工决算，并用书面形式告知审计机关安排审计。
2.3 要做好基础资料的整理归档工作

基础资料中的工程资料应从几个方面来分类整理：①与建设程序有关的资料；②与工程质量 相关的资料；③与工程造价相关的资料；为了保证资料的真实、有效，资料整理应按施工中 落成实体同步进行，并做到图物相符，不得在工程竣工后补充。
2.4 要严格按照规定付款

对于标底编制粗糙及监理随意签证等引起高估冒算的情况，建设单位在付款时要特别留意， 防止付过头。
2.5 进一步完善政府投资建设项目招、投标工作，着重抓好以下工作：

①理顺招投标管理办公室的工作职能。规定凡政府投资的建设项目，且达到数额标准的，原 则上都要纳入建设工程招、投标，招投标管理办公室要严格按照招标投标法的规定进行招标 、投标、评标，实施“阳光工程”，避免“暗箱操作”。②对特殊的建设项目，如专业性强 、施工复杂、需特殊施工单位施工的建设项目，必须经招投标管理办公室批准后，方可实行 邀标，但邀标的价格必须经过严格的审核。③招投标管理办公室要认真履行职责，加大对招 投标工作的监督检查力度。对应纳入招投标而未纳入的建设单位，严格按照招标投标法的规 定进行处理处罚。实行工程招标投标的目的是为了市场竞争的公平、公开、公正。不正当竞 争行为的存在违背了这一目的，在实施招标投标过程中，应遵循法律法规的规定，加强政府 监督管理的职能，同时规范招标程序，建立有效的监控机制，以防止工程招标投标中的不正 当竞争行为。政府除了进一步完善建设法律法规外，更重要的是要严格执法，对于那些违法 乱纪的行为要严格处理。加大贯彻《招标投标法》的力度，一切事情按照法律办事，防止那 些“上有政策，下有对策”钻法律漏洞的单位。对于那些违法的施工单位采取降低资质等级 、一定时间不准从事工程承包等措施来处罚。
2.6 完善规范政府投资建设项目的工程监理制度
2.6.1 凡政府投融资建设项目的监理机构，必须通过招投标的方式确定，建设规划部门要加强对工 程监理机构的监督检查，促使监理机构有效履行职责。对不认真履行监理职责的，要建立责 任追究制度，并实行不信任制度。强化监理委托程序，监理市场的规范化，对建设监理事业 的发展十分重要。因此我们要规范各方的市场行为。建设单位选用监理单位应严格按《招标 投标法》的规定实行公开招标，严禁使用内部监理单位搞自我“监理”，以及施工、监理为 同一行政管理单位的同体监理。建设单位应与中标的工程监理单位签订委托监理合同，明确 双方的权利、义务和责任。监管部门应强化竣工备案制度，对工程监理应招标而不招标的工 程，对挂靠、转包的工程，一经查实，不予验收备案。促使监理招标步入规范化的轨道。严 格加强监理单位的资质管理，是保证市场良好秩序的重要措施。禁止 “同体监理”的根本 措施是要把监理单位从母体内分离出来，成为独立的法人实体。使监理单位真正成为产权清 晰、职责明确、政企分开、管理科学、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。
2.6. 2 提高监理队伍的素质和监理能力，监理工作本身就要求监理人员必须具备高技能、高素质。 要保证与提高监理队伍素质，政府管理部门在审批成立监理单位和整顿监理单位的时候要严 格把关，对不符合资质标准的不能迁就。监理单位本身要注意自己的人员配备和搞好培训工 作。监理单位不仅应该配备工程技术人才，而且应该配备和培训经济管理和合同管理方面的 人才。监理公司向建设单位直接收取监理费用的体制是导致监理企业无法真正有效地独立全 方位开展监理工作的重要原因。如果将付款方式改由第三方(如建设工程交易中心等)先向 业主一次性收取监理费，由其按合同规定交付给监理企业，则监理企业避免了与业主的直接 经济联系，充分履行法律赋予的职责。
2.6.3 加大对施工企业的培养。政府干预的一项重要职能就是加大对施工企业的培养，目前建筑市 场一方面是供需严重失衡，建筑生产能力过剩，从而导致过度竞争，建筑市场秩序混乱，腐 败滋生；另一方面是大部分企业生产能力都比较小，综合竞争力比较弱。对他们的培养主要 体现在以下几个方面：通过企业制度创新，确立企业法人主体和市场竞争主体的地位，健全 企业法人制度；按照市场经济的要求对建筑市场进行整改，通过采取合并等手段做大做强具 有一定竞争力的施工企业。2.6.4 规范统一建设项目委托审计程序。凡属政府投资的建设项目都应按照规定，全部纳入审计机 关的监督范围。在审计机关人员少、任务重的情况下，可委托社会中介机构进行审计，由审 计局选择社会信誉好、有资质、审计质量高的社会中介机构统一集中委托。
2.6.5 将政府投资项目分成非经营性项目和经营性项目，实施不同的管理。对于非经营性项目应该 成立专门的管理机构进行管理，这些工程属于无收益或者非赢利性公共项目，这些单位大多 属于“一次性业主”，由于缺少经验，许多业主行为不规范，导致工程质量低劣、腐败滋生 。对于这一类工程，应该按照建、管、用分离的指导思想建立专门的管理机构专司管理，在 管理特点上突出“代建”与“集中的专业化项目管理”相结合。新的专门机构成立后，原来 的各行业主管部门只管行业政策和相应法规的制定，别的有关事宜全部由新设立的机构负责 。 

国家投资建设项目管理是一个繁杂系统的工作，只有以宏观的、前瞻的、发展辩证的、实事 求是眼光制定相关政策，依法严格执行，不断解决实践过程中产生的问题，才能使得国家投 资项目管理工作水平有不断的提高！以上只是本人对于建设项目管理问题及对策的一些粗浅 认识，不足之处，盼望指正。
［参考文献］
［1］ 张玫，潘志忠.对建筑工程招投标几个问题探讨［J］.建筑管理现代化,2000， (1)：53～54.
［2］ 刘禹.国家重大投资项目审计监督的研究［D］.长春理工大学，2005.
［3］ 潘鹏翔. 项目工程施工管理探讨［J］.山西建筑，2003,(13):80～81.