“以人民为中心”法理解读

　“以人民为中心”的法理解读 2021-03-26 05:29:49 东方法学订阅 2021 年 2 期收藏 胡玉鸿 内容摘要：“以人民为中心”是习近平法治思想的十一个核心要义之一，体现了中国共产党人对法治基础、法律目的、法律效果的深刻认识，是当代中国全面推进依法治国重要的思想指引。于法理而言，以人民为中心，首先要以人民至上为原则，确立人民的主体地位。为此，要通过选举制度保证人民有权决定国家工作人员的选任;保障人民能够持续参与对国家和社会事务的管理;使人民拥有监督一切国家机关和工作人员是否依法履职的权利。其次，以人民福祉为宗旨，维护人民的合法权利。要将事关人民生活的事项纳入法治调整的轨道，以法治的刚性来推进民生事业;加强重点领域的立法，为民生夯实法治的根基;倡导底线思维，通过社会保障法律制度实行兜底保护。再者，以人民关切为导向，回应人民的利益期待。要确立公平正义的制度环境，确保人民平等参与和平等发展的同等机会;将人民的利益期待作为制定法律的根本动力，确保法治依靠人民、为了人民;严格执法，公正司法，在法律实施中回应人民的利益期盼。

　关键词：习近平法治思想 以人民为中心 人民至上 人民福祉 人民关切 人民性 中图分类号：DFO 文献标识码：A 文章编号：1674-4039-（2021）02-0017-31 导言 在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记强调指出，全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。〔1 〕“以人民为中心”作为习近平法治思想十一个核心要义之一，体现了中国共产党人对法治基础、法律目的、法律效果的深刻认识，是当代中国全面推进依法治国的重要思想指引。可以说，人民性是习近平法治思想最为鲜明的特点之一， 〔2 〕以人民为中心也是习近平法治思想最为根本的内容之一。人民之所以拥有如此崇高的地位，与人民的历史地位是密不可分的。“人民群众有着无尽的智慧和力量，只有始终相信人民、紧紧依靠人民，充分调动广大人民的积极性、主动性、创造性，才能凝聚起众志成城的磅礴之力”。〔3 〕在党的十九大报告中，习近平总书记重申：“人民是历史的创造者，是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，依靠人民创造历史伟业。” 〔4 〕社会主义国家是以人民为本体的国家，服务人民、造福人民是社会主义国家的本质和优势所在。所以，从国家和法律制度而言，“始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性，也是我国国家制度和国家治理体系有效运行、充满活力的根本所在”。〔5 〕所以，在全面推进法治国家建设的進程中，必须坚持“以人民为中心”的指导思想，发挥人民的主动性和首创性，切实保障人民的权利和利益。

　必须高度重视的是，理解习近平法治思想的人民观必须把握这样几个重要方面的内容：第一，人民并不是一个空洞无物的词汇，而是有着具体指称的生命个体。正如习近平总书记指出：“人民不是抽象的符号，而是一个一个具体的人，有血有肉，有情感，有爱恨，有梦想，也有内心的冲突和挣扎。” 〔6 〕因而，言及人民利益、人民权利、人民福祉，都需要落实到具体的个体之上，而不是用一个虚幻的抽象概念来含混地概括不知其为何物的存在。为此，言及人民福祉时，“归根结底就是让全体中国人都过上更好的日子”。〔7 〕在此，“全体中国人”和“中国人民”是在同等意义上使用的概念。第二，人民虽然主要是指现世存在的个人，但从制度安排与代际公平的角度而言，人民也包括我们的子孙后代。正因如此，“我们要为当代人着想，还要为子孙后代负责”。〔8 〕如果只顾及本代人的利益与享受，而不考虑后辈人的生存与发展，那不仅是极度的不道德，也违反法律上的“代际公平”要求。所以，“资源开发利用既要支撑当代人过上幸福生

　活，也要为子孙后代留下生存根基。要树立节约集约循环利用的资源观，用最少的资源环境代价取得最大的经济社会效益”。〔9 〕同样，在社会公平正义的法律制度构建上，一方面要防止贫困的代际传递，防止不公平的资源分配导致对后代正当权益的损害。例如，“要推进教育精准脱贫，重点帮助贫困人口子女接受教育，阻断贫困代际传递，让每一个孩子都对自己有信心、对未来有希望”。〔10 〕另一方面，则是要通过扶助弱者，保证他们的后代有和他人同样的发展能力。为此，习近平总书记指出：“保障改善民生，要更加注重对特定人群特殊困难的精准帮扶。要在经济发展基础上持续改善民生，特别是要提高教育、医疗等基本公共服务数量和质量，推进教育公平。要实施精准帮扶，把钱花在对特定人群特殊困难的针对性帮扶上，使他们有现实获得感，使他们及其后代发展能力得到有效提升。” 〔11 〕这里所指的“后代”，同样包括未出生的后代。第三，“人民既是历史的创造者，也是历史的见证者，既是历史的„剧中人，也是历史的„剧作者” 。〔12 〕这就意味着，人民不仅是国家发展中的见证者，更是国家进步、民族繁荣的积极参与者。转换成法律的语言，那就是人民不仅是权利的享有者、请求者和消费者，更需要通过参与国家管理与社会管理，来体现人民的参与义务和主人翁精神。即使在自身的发展方面，也同样需要个人的努力。对于贫困者而言，国家救助和社会帮扶固然是必要的，但“幸福不会从天而降，好日子是干出来的。脱贫致富终究要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现”。〔13 〕换句话说，所有的人都应当负起对自己的责任，为自己的幸福生活进行劳作。

　那么，当将“以人民为中心”转换为法律术语时，其有着怎样的法律内涵，又有着怎样的法律要求呢？对此，笔者拟从确立人民的主体地位、维护人民的合法权益、回应人民的要求期待三个层面，来尝试对之进行解读。

　一、以人民至上为原则，确立人民的主体地位 在抗击新冠肺炎疫情斗争中，习近平总书记再次强调“人民至上”的执政理念， 〔14 〕表达了中国共产党人对人民的赤诚之心与挚爱之情。人民至上也是以人民为中心的另一种表达，都是对人民主体地位的尊重、维系与保障。在法律的本体、法律的目标上则是强调尊重人民的主体地位，通过制度来保障人民当家作主地位的实现。正如习近平总书记所要求的那样，坚持人民主体地位，应坚持“法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程，保证人民在党的领导下通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。〔15 〕这全面概括了人民主体地位的法律内涵，是新时代坚持以人民为中心的根本指导理念。

　需要明确的是，在法学上，“地位”与“权利”是两个不同的术语。大致说来，两者的区别可以概括为如下几个方面：（1）从主体上而言，地位既可以指向某个个人，也可以指向某个群体，但权利一般指向的对象仅为生活中的个体。（2）从内容上而言，“地位”代表着一种人在社会关系中所处的位置，如父母相对于未成年子女而言的管教者地位，而“权利”则表征着一定行为的自由度，也就是权利提供了行为人可据此自主行为的法律空间。（3）从成因上而言，“地位”受制于历史传统及文化观念，例如“人民是历史的创造者，人民是真正的英雄” 〔16 〕这一表述中，“历史的创造者”就是根据历史唯物主义对人民地位所作的根本概括。由此而言，地位具有恒定性，但“权利”则是法律衡量社会现实条件对人的行为的可能性的一种确定。赋予主体多少权利以及权利的“厚”“薄”，与社会物质生活条件密不可分。（4）从效果上而言，在“权利”中需要有权利拥有者实行行为，权利才具有实质的意义。但是，人的地位并不取决于当事人是否行为，它是一种由法律（更多地是宪法）进行的宣示，表明人在国家社会生活中的位置。（5）从优先性上而言，地位高于权利，权利源于地位。换言之，法律上规定的“权利”常常是为了保证人的“地位”的落实而确立的。比如从人的尊严可以引伸出人不受歧视、不受监控、不受侮辱的权利。

　那么，在当代中国，人民至上表明人具有怎样的法律地位呢？或者说，人民主体地位在法律上如何体现呢？在习近平总书记的论述中，那就是“当家作主”。“中国共产党领导人民实行人民民主，就是保证和支持人民当家作主。保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中，保证人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力”。〔17 〕实际上，这也就是我国宪法相关规定的通俗表达。我国宪法第 2 条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”总括

　习近平总书记的论述和宪法的相关规定，我们可以得知，人民当家作主的地位主要体现在两个方面：人民是国家权力的所有者;人民是国家和社会事务的管理者。就前一个方面而言，国家的所有权力均来自人民权利的让渡，人民是国家权力最终的拥有者和所有者。国家权力只有服务于人民，造福于人民，才能不负人民让渡权利的初衷。正因如此，“一切国家机关工作人员，无论身居多高的职位，都必须牢记我们的共和国是中华人民共和国，始终要把人民放在心中最高的位置，始终全心全意为人民服务，始终为人民利益和幸福而努力工作”。〔18 〕而就后一个方面而言，则是人民直接或间接地参与国家和社会的管理，发挥国家主人翁的作用。正如习近平总书记所指出的那样：“我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最廣泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人。” 〔19 〕“主人”的称谓，是对人民当家作主的形象表述。

　在落实人民当家作主的法律地位方面，习近平总书记主要就以下几个方面进行了论述：首先，健全选举制度，保证人民有权决定国家工作人员的选任。“古今中外的实践都表明，保证和支持人民当家作主，通过依法选举、让人民的代表来参与国家生活和社会生活的管理是十分重要的”。〔20 〕在人民代表大会制度之下，人民通过自己的选票选出自己的代表组成各级人民代表大会，再由人大产生出其他国家机关，从而确保人民最终对国家权力的控制。在总结巴黎公社的经验时，恩格斯就专门指出：“为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人——这种现象在至今所有的国家中都是不可避免的——公社采取了两个可靠的办法。第一，它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任，而且规定选举者可以随时撤换被选举者。第二，它对所有公务员，不论职位高低，都只付给跟其他工人同样的工资。” 〔21 〕只有让人民拥有通过选票选出或罢免国家机关工作人员的可能，才能真正保证国家权力为人民所有并造福于人民。当然，选举权要落到实处，还必须使这种权利不仅仅停留在选举的瞬间时段，为此，要“切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象……切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”。〔22 〕其次，保障人民能够持续参与国家和社会管理。正如习近平总书记指出的那样，人民握有选举权固然重要，但是，“通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的”。〔23 〕进一步而言，“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利;要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利”。〔24 〕为了使民主真正落到实处，就必须让人民能够直接参与国家和社会事务的管理。对此，习近平总书记指出：“坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。要保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程，使法律及其实施充分体现人民意志。” 〔25 〕可见，人民参与国家和社会管理的过程，也是人民福祉得以实现的过程。再者，人民作为国家的主人，还必须拥有监督一切国家机关和工作人员是否依法履职的权利。人民享有有效的民主监督权利，也表明人民不仅在选举时能够定夺国家机关工作人员的人选，在选举后也能够通过监督权的行使，来监督国家权力是否合法、合理地行使。正如习近平总书记指出：“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。” 〔26 〕因此，“权...