税费改革对村级管理的影响与对策

　　农村税费改革是中央解决“三农”问题的重要举措。北京市平谷区自2003年7月进行了税费改革。通过改革，农民负担明显减轻，由改革前的人均负担75.7元，减少到34.8元，比改革前降低了46%，深得农民的拥护。但税费改革后，村集体收入减少，也带来了一些新的问题，各种潜在的矛盾开始浮现或尖锐起来。
　　一、税费改革前村集体收支状况
　　税费改革前，村集体收入主要由土地承包收入、村提留、企业经营收入和出租资产收入构成。绝大多数村集体以村提留和土地承包收入为主。2002年，以村提留和土地承包收入为主的村有206个，占全区行政村总数的74.9%，其中，完全依靠村提留和土地承包收入的村有134个，占行政村总数的48.7%。以企业收入和出租资产收入为主的村有69个，占行政村总数的25.1%。从收入状况看，全区20万元以上村有113个，占41.1%；20万元以下村有162个，占58.9%；8.8万元以下村97个，0收入村7个。
　　村集体支出主要包括日常基本开支、水电路等维护开支及有关部门下达的各项任务开支三部分。日常基本开支主要有干部和后勤人员工资、办公费、培训费、通讯费、招待费、福利费、党务和村务活动费、精神文明活动费、五保户供养等；水电路等维护开支主要有水利设施、道路、电力、环境卫生等维护费用；各项任务开支主要有计划生育、报刊征订、征兵体检、民兵训练、治安巡逻费用等。
　　从10个村的抽样调查结果看，2002年，10个村平均支出是23.5万元。其中，村集体的日常支出平均为15.3万元，占总支出的65.3%；水电路等维护开支平均为4.6万元，占总支出的19.7%；有关部门下达的任务开支平均为3.5万元，占总支出的15%。
　　税费改革前，村集体收支基本能够保持平衡，少数集体收入少的村，通过争取上级部门支持或筹资酬劳方式也能够基本解决。
　　二、税费改革后村集体收支状况
　　税费改革后，村集体收入主要由转移支付经费、土地承包费、企业经营收入和出租资产收入构成，比税改前明显减少。税改后（2004年），全区村集体总收入为6955.5万元，其中土地承包收入1329.7万元，比税改前（2002年）分别减少了16.7%和59.1%。全区20万元以上收入村由2002年的113个，减少到47个；20万元以下村由2002年的162个，增加到228个，分别占行政村总数的17.1%和82.9%。其中0收入村为50个，比2002年增加43个，占行政村总数的18.2%。
　　税费改革后，村集体收入减少，而支出基本没变，造成村集体资金出现缺口。据对全区行政村2004年资金缺口进行测算，资金缺口总金额为833.8万元。
　　三、税费改革对村集体的主要影响
　　1.解决农民基本生产生活需求能力减弱 　　（1）路灯照明问题开始浮现。目前，我区有238个村安装了路灯。税改后，有41个村已关闭了路灯，197个村已经限时供应，一般在2小时左右，许多村已经难以为继。
　　（2）农村教育问题受到影响。虽然教师工资、办公经费、取暖费纳入了区财政预算，但小学、幼儿园房屋修缮、绿化美化等费用仍由镇乡和村集体解决，今后将难以保障。
　　（3）农民生产生活用水形势严峻。全区504眼生活用井已有93眼干枯，1607眼农业用井已有224眼干枯，310眼机井供水量达不到用水要求，34处泉水已有23处干涸，造成86个村人畜饮水和112个村生产用水出现困难，有241个村的管网已老化，急需更新，141个村水源防护不达标。水利设施成本逐年加大和资金短缺将使农村用水问题愈加突出。
　　（4）村级道路建设面临困境。全区有58个村主路和支路全部实现了柏油路或水泥路，还有8个村的主要街道是土路，219个村的田间路是土路或渣石路。资金缺乏，酬工酬劳又有明确规定，使村级道路建设将成为难题。
　　2.村集体正常运转支出难以保证
　　由于村干部职数超标、后勤人员多、水电路等维修费用过高等原因，村集体正常运转支出出现缺口。据抽样统计，维持村级正常运转支出平均约为23.5万元，而村集体平均收入为13.6万元，平均缺口为10.1万元。
　　3.村集体承担有关部门的各项任务难以保证
　　（1）计划生育。按照税费改革要求，村级计生经费要列入镇乡财政预算，但实际上育龄妇女检查、术后慰问、独生子女奖励、计生宣传等费用基本上仍由村集体负担。
　　（2）报刊征订。按照北京市《关于实行村级报刊订阅费用限额控制制度的规定》，我区2003年农民人均所有者权益是4861元，报刊订阅费用限额是村平均3500元，但实际2003年村集体平均支出是4347.8元。
　　此外，农村低压整改后，变电所本应派人收取电费和负责线路维修，但因改革没有到位，仍由村里电工为其收缴电费和线路维修，电工工资和维修费用却由村里负担。
　　四、主要对策和建议
　　1.将农民基本生产生活需求纳入全区“十一五”总体发展规划
　　（1）优先解决人畜饮水、水源设施不符合卫生安全标准问题，安排解决农村生产用水困难问题。分阶段进行自来水、生产用水设施改造、联村水厂建设，实现生产生活用水计量化、企业化。
　　（2）将村级道路建设与管护纳入全区道路建设规划，改变村级道路无规划、无人管、无统一标准的现状。
　　（3）区财政要保证教育经费的足额发放，并把中小学、幼儿园的房屋修缮、绿化美化等经费纳入年度财政预算，满足农村教育的正常需求。
　　（4）对路灯照明、环境卫生、农村改厕、有线电视等问题统筹安排，制定阶段性目标和任务，限期完成。
　　（5）区、镇乡财政要设立专项资金，列入年度财政预算，保证资金投入，做到专款专用，并和各部门的专项资金有效整合，科学管理，严格审计。
　　2.加大财政的转移支付力度
　　按照“财力向下倾斜，经费缺口上移”的原则，加大区、镇乡财政对村级的转移支付力度。把市级转移支付资金及时足额兑现到各村。对村集体依然存在的资金缺口，主要由区、镇乡财政通过转移支付来解决。制定对困难村的转移支付方案，确定区、镇乡转移支付比例。加强对市、区转移支付资金的管理，加大指导和检查的力度，自觉接受村民的监督。
　　3.清理村级开支项目，减少不合理开支
　　最大限度地精简村干部人数，规范后勤人员人数，压缩后勤人员工资支出。分清村集体和村民的责任，该由农民承担的费用要实行“村民自治”，由农户自行承担。
　　4.理顺有关部门和村级组织的关系，减轻村集体负担
　　计划生育、征兵体检、民兵训练费用，要依据《北京市财政局关于农村税费改革后加强乡镇财政管理意见的通知》精神，纳入乡镇财政预算。报刊征订不得强行摊派。对五保户，区、镇财政要按照上一年度农民人均消费支出作为补助基数，区、镇乡按照7∶3比例负担。遇有生病等特困户支出不足部分，由民政部门协调区镇财政和村集体解决。电力部门要尽快承担起村级电费收缴、照明线路维护等任务，并负担全部费用。需村集体电工帮助的，电力部门要给报酬。区政府制定村级组织负担监督卡，从制度上规范部门行为，减轻村集体的负担。
　　5.采取多种措施，妥善处理村级债务
　　对于已经形成的村级债务，要“核查情况，界定责任，分类处理”，妥善予以化解。由镇乡和村成立联合调查组，全面清理核实债权、债务，具体落实到债务人。分清乡镇、村集体和农户债务的界限和责任，对偿还确实有困难的，可视情况分年度收取；对确实无法收回的呆账，按规定核销。村集体兴办公益事业必须考虑承受能力，防止新债务产生。
　　6.创新思路，积极发展新型集体经济
　　解决村级财力不足的根本是要加快集体经济发展，夯实财源基础。要创新工作思路，积极探索新型集体经济发展的模式。山区、半山区村要积极发展民俗旅游，依靠旅游强村富民。平原村要在精品农业上做文章，提高农产品附加值。有条件的平原村在符合规划和政策的前提下，加大招商引资力度，通过土地、资产出租、入股等形式，发展工业，增强集体经济实力。