北京市社会保障发展与展望

　 北京市社会保障的发展与展望

　 北京市在成功举办奥运会之后，提出了建设“人文北京、科技北京、绿色北京”的首都发展新战略。尽管在国际金融危机和国内经济调整的不利冲击下，北京市经济运行出现了一定的困难，但北京市社会保障制度创新持续推进，财政投入继续增加，覆盖范围不断扩大，待遇标准大幅提高，为实现“保增长、保民生、保稳定”的经济发展目标和建设人文北京作出了重大贡献。

　一

　以基本公共服务均等化为目标，社保制度创新持续推进

　2009 年，北京市以统筹城乡发展、实现基本公共服务均等化为目标，在养老保险、农民工就业与社会保障等城乡一体化方面作出了重要的制度创新，同时在医疗保险领域实行了四项重要改革，改善了相关参保人员的医保待遇，完善了城镇医疗保险制度，促进了城镇基本医疗保障服务的均等化。

　从 2008 年起，北京市开始实施了“新型农村社会养老保险制度”（简称“新农保”）和“城乡无社会保障老年居民养老保障制度”（简称“老年保障”），由此而基本实现了养老保障制度的全覆盖，实际覆盖达 1022 万人。但是，还有两部分人没有被养老保障制度覆盖：一是一部分劳动年龄内无固定收入的大龄城镇无业居民（包括农转居人员）没有参加企业职工养老保险，约 10 万人；二是超过劳动年龄的城乡女性居民（城镇 51～59 岁、农村56～59 岁），约 10 万人，其中城镇约 3 万人，农村约 7 万人。针对这一问题，北京市在“新农保”制度框架的基础上，进一步于 2008 年底出台了《北京市城乡居民养老保险办法》，并从 2009 年开始实施。依据《北京市城乡居民养老保险办法》，“具有本市户籍，男年满 16 周岁未满 60 周岁、女年满 16 周岁未满 55 周岁（不含在校生），未纳入行政事业单位编制管理或不符合参加本市基本养老保险条件的城乡居民，应当参加城乡居民养老保险”[1] 。城乡居民养老保险制度将已参加“新农保”的 110 多万人和上述两部分人中女 55岁以下、男 60 岁以下的人员纳入其中；同时，将 56～59 岁的女性居民一次性纳入“老年保障”范围，从而实现了养老保障的“无缝衔接”。城乡居民养老保险制度是北京市社会保障事业发展过程中的一次重要制度创新，既解决了一部分城乡居民的参保问题，真正实现了养老保障制度的城乡全覆盖，又打破了传统社会保障体制的城乡二元分割，实现了城乡居民在保险制度、筹资标准、待遇水平、基金管理上的统一。至此，北京市形成了由城镇职工养老保险制度、机关事业单位退休金制度、城乡居民养老保险制度、城乡无社会保障老年居民养老保障制度所组成的“职工+居民”的养老保障体系，在全国范围内率先实现了养老保障制度的全覆盖和城乡养老保障制度的一体化。

　2009 年，北京市实施了一系列促进农村劳动力转移就业的优惠政策，提高了本市农民工的社会保障待遇。其中包括：对招用本市农村就业困难人员从事第二、第三产业工作，签订一年及以上劳动合同且为其缴纳社会保险费的用人单位，可以申请岗位补贴；为其按城镇职工标准缴纳养老、医疗、失业保险的用人单位，可以申请社会保险补贴；通过减免行政事业性收费、提供小额担保贷款，使其享受与城镇失业人员同等待遇，鼓励农民自谋职业、自主创业；提高职业培训补贴标准，增强农民就业竞争力；实行平等的社会保险政策，已经在第二、第三产业稳定就业的本市农村劳动力按照规定参加城镇企业职工的基本养老、基本医疗、失业保险，可以享受与城镇职工同等的社会保险待遇[2] 。上述政策规定使得本市农民工在就业与社会保障的多个方面享受到与城镇职工和失业人员相同的待遇，对于本市农村劳动力转移和最终实现社会保障制度的城乡一体化具有重要的促进作用。

　2009 年，北京市在将丧葬补助费标准从 1994 年开始执行的 800 元上调为 5000 元的同时，制定了《北京市城乡无丧葬补助居民丧葬补贴办法》，规定凡具有本市户口，且未享受本市丧葬补助费待遇的城乡居民，在去世时均可享受每人 5000 元的定额丧葬补贴，从而将以前不能享受丧葬补助的全市 284.3 万农业户口居民、无工作无保险居民等群体纳入了丧葬补贴范围，在全国率先实现了丧葬补助待遇的城乡一体化。

　2009 年，北京市在医疗保险领域主要实现了四项制度创新。

　第一，已参加城镇居民“一老一小”大病医疗保险制度的老年人可以开始报销普通门诊医疗费用。2007 年 10 月，北京市开始为城镇居民中无医疗保障的老年人和学生儿童（简称“一老一小”）建立了大病医疗保险制度。受到经济发展水平和筹资水平的限制，“一老一小”大病医疗保险制度在城镇老年居民保障待遇上只能报销其住院和门诊大病医疗费用。自2009 年起，在不增加个人缴费标准的情况下，参保人员发生的符合本市基本医疗保险规定的门诊医疗费用也被纳入了报销范围，起付标准为 200 元，起付标准以上部分由大病医疗保险基金支付 50%，在一个医疗保险年度内最高累计支付 500 元。

　第二，改革城镇灵活就业人员参加职工基本医疗保险的制度。2001 年 11 月，北京市制定了城镇个体劳动者和自由职业者中的个人委托存档人员参加基本医疗保险的办法，该办法也规定只能报销参保人的住院和门诊大病医疗费用。自 2009 年开始，对于参加基本医疗保险的灵活就业人员，在不增加个人缴费标准的情况下，由原来只报销住院和门诊特殊病医疗费用，改为可以按照城镇在职职工的报销范围和标准享受普通门诊医疗费用报销，从而极大地改善了灵活就业人员的医疗保障待遇，并对促进自主创业和扩大就业作出了积极贡献。

　第三，实行退休人员医疗保险待遇与单位缴费脱钩。根据原有政策规定，企业按时足额缴纳

　医疗保险费用，退休人员方可享受医疗费用报销政策。实际上，由于少数企业经营困难，不能按时足额缴纳医疗保险费用，从而导致其退休人员不能及时报销医疗费用。为此，2009年北京市实行了退休人员医疗待遇与单位缴费脱钩的政策，规定凡是参加本市基本医疗保险的退休人员，都可以及时报销门诊和住院医疗费用，从而解决了困难企业退休人员医疗费用报销难的问题。

　第四，大力推进社会保障卡工程建设。北京市在 2009 年还大力推进社会保障卡工程建设，努力推进门诊医疗费用结算方式与定点就医方式改革，以解决长期存在的医疗报销周期长、环节多、假单据和定点就医不方便的问题。经过三个月的努力，石景山区“持卡就医，实时结算”内部测试工作于 2009 年 10 月份取得圆满成功，西城区试点工作同时正式启动。在西城区社保卡试点成功的基础上，全市其他区县将从 2010 年滚动推开，2010 年底前全市 1800余家定点医疗机构全部开通，1000 万个参保人员将实现“持卡就医，实时结算”。待条件成熟时，社会保障卡应用范围还将逐步拓宽到养老、就业、医疗卫生、社会福利、社会救济、社区服务等领域，这将使北京市的社会保障及其他公共服务的发展水平和服务质量得到进一步提升和改善。

　二

　社保缴费费率降低，财政投入继续增加

　为了应对不利经济形势的冲击，稳定就业，改善民生，北京市在 2009 年采取了降低失业保险费费率、降低工伤保险缴费费率、调整职工医疗保险缴费周期、降低农民工大病医疗保险缴费费率、暂缓调整养老保险缴费下限等 5 项降低社会保险缴费费率的措施，预计全年减轻企业和职工负担 45.72 亿元，其中企业 33.82 亿元，职工个人 11.90 亿元（见表 1）。2009年 1～7 月，北京市降低社会保险缴费费率政策已实际减轻企业和个人负担 30.87 亿元。在当前经济困难的形势下，上述 5 项降低社保缴费费率的措施降低了企业生产成本和职工个人负担，为实现“保增长、保民生、保稳定”目标作出了积极贡献，同时也是社会保障发挥宏观经济运行“蓄水池”作用的首次尝试，具有重要的创新意义。

　 表 1 2009 年北京市降低 5 项社会保险缴费费率明细

　在降低社会保险缴费费率的同时，为了推动实施各项社会保障制度创新，提高社会保障待遇标准，北京市继续保持了财政投入不断增加的势头，积极支持社会保障事业的发展。2009年，北京市安排社会保障和就业预算支出 192.7 亿元，其中市级财政预算支出 57.7 亿元。2009 年 1～9 月，北京市累计完成社会保障和就业预算支出 154.1 亿元，占年度预算的80.0%，同比增长 6.9%，其中市级财政完成预算支出 59.8 亿元，占年度预算的 103.6%。

　三

　扩面征缴再创新高，社保基金规模持续扩大

　面对不利的经济形势，北京市强化扩面征缴，加大专项审计、稽核和监察力度，严格社会保险基金管理，使得各项社会保险覆盖面继续扩大，社保基金支撑能力进一步增强。如表 2 所示，2008 年北京市基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗的参保人数已经分别达到 758.07 万人、870.97 万人、614.3 万人、666.55 万人、324.11 万人、127.5 万人和 272.0 万人，参保率分别达到94%、93.6%、93.6%、90.88%、91.82%、85%和 92%。2009 年，北京市各项社会保险参保人数继续稳步增加。截至 2009 年 9 月底，北京市城乡居民养老保险参保人数已达 147 万，其中参保农民 141.4 万，农民参保率达到 90%，城镇居民为 5.6 万人。截至 2009 年 7 月底，北京市城镇居民参加大病医疗保险人数达 148.68 万，其中无医疗保障老年人 18.06 万人、学生儿童 125.32 万人、劳动年龄内无业居民 5.3 万人。截至 2009 年上半年，北京市养老保障体系已覆盖城乡劳动者和居民共计 1096 万人，医疗保障体系已覆盖城乡劳动者和居民共计

　1484 万人。

　 表 2 2000～2008 年北京市各项社会保险参保人员数

　在社会保险覆盖面不断扩大的同时，社会保险基金运行规模不断扩大，支撑能力进一步增强。2008 年，全市各项社会保险基金累计收入 709.46 亿元，支出 561.92 亿元，基金结余147.54 亿元，比上年分别增加 135.69 亿元、118.47 亿元和 17.22 亿元，增幅分别为23.65%、26.72%和 13.21%。2009 年 1～7 月，全市社会保险基金累计收入 443.46 亿元，支出 373.06 亿元，同比分别增加 13.2%和 16.2%。图 1 列出了近年来的北京市社会保险基金的收支和结余情况。

　 图 1 北京市社会保险基金的收支和结余情况

　四

　着力实现民生目标，社保待遇再次提 高

　2009 年，为了实现改善民生、扩大内需的目标，北京市继续提高了企业退休人员基本养老金、失业保险金和工伤保险定期待遇等社会保障待遇标准。其中，企业退休人员基本养老金月人均提高 200 元，调整后基本养老金水平由此前的月人均 1630 元上升至 1830 元，退休、

　退职、退养人员的最低养老金标准分别从每月 775 元、682 元和 607 元提高 125 元、118元、93 元，达到每月 900 元、800 元、700 元；失业保险金标准每档上升 60 元，平均水平由原来的 556 元上调至 616 元；在工伤保险定期待遇中，伤残津贴月人均增加 240 元，供养亲属抚恤金月人均增加 135 元，完全护理依赖的护理费月人均增加 202.13 元，大部分护理依赖的护理费月人均增加 161.5 元，部分护理依赖的护理费月人均增加 120.88 元。以上三项社会保险待遇提高后，全年养老保险基金、失业保险基金、工伤保险基金预计将分别增加支出 42.3 亿元、0.6 亿元和 0.2 亿元，2009 年上半年已分别增加支出 21.24 亿元、739 万元和 2143 万元，分别惠及 173.63 万人、0.82 万人和 5.95 万人。2009 年，北京市城市居民最低生活保障标准由 2008 年的每人每月 390 元上调为 410 元，农村低保最低标准由 2008 年的每人每年 1780 元上调为 2040 元。截至目前，全市共有 12 万户、23 万个城乡低收入对象被纳入低保范围，其中，城市低保对象 7.4 万户、14.7 万人，农村低保对象 4.6 万户、8.3万人，基本实现了应保尽保的目标。丧葬补助费标准由 1994 年开始执行的 800 元上调为5000 元。图 2 列出了 2009 年北京市主要社会保障待遇标准的上涨情况。

　 图 2 2008～2009 年北京市社会保障待遇标准的提高注：农村低保最低标准按年计算，其余为按月计算。

　五

　社会福利继续改善，社会互助广泛开展

　2009 年，北京市社会福利事业以改革为动力，进一步提高了发展水平和服务质量。

　一是养老服务改革取得了显著成就。北京市于 2008 年启动了居家养老服务试点工作，到2009 年上半年，试点工作取得了初步成效，市、区、街乡、社区四级居家养老服务工作体系初步建立，10 个试点区已有 2405 个城乡社区启动了形式多样的居家养老服务，月服务约70 万人次，服务内容包括家务料理、生活照料、医疗康复、文化娱乐、精神慰藉五大方面，基本涵盖老年居家养老需求[3] 。2009 年，北京市将社会办养老服务机构的运营补贴标准

　提高至 150～200 元，积极支持社会力量参与养老服务机构等社会福利基础设施建设。截至2009 年 7 月，北京市拥有具备资质的养老服务机构共 349 所，其中政府办 215 所，社会办134 所，总床位达 44897 张，床位使用率约为 60%，全市平均每百位老人拥有床位约 2 张。

　二是儿童福利事业取得了积极进展。截至目前，北京市共有负责收养孤儿弃婴的儿童福利机构（儿童部）15 所，总床位约 1500 张，儿童福利机构硬件设施与服务质量不断提升。2009年，北京市出台了《北京市儿童福利机构成年孤儿安置办法》，对孤儿成年后的安置方式、安置资金、户口、住房、就业和社会保障等内容作出了规定，建立起民政牵头、部门配合、区县政府主导的成年孤儿安置工作机制，为儿童福利机构内的孤儿成年后顺利走入社会创造了基本条...