浅谈农村公共保障体系建设的财政对策

发布时间：2022-02-13 15:13:35 浏览数：次

胡锦涛总书记在十七大报告中提出，社会建设与人民幸福安康息息相关。必须在经济发展的基础上更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制变革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、推动建设和谐社会。
    农村公共保障体系建设涉及经济社会发展的各个方面，与财政政策支持、公共财政产品供给密切相关。因此，财政在支持农村公共保障体系建设、有效保障财政公共产品供给等方面具有不可替代的作用。财政在构建和完善农村公共保障体系过程中，如何加大财政政策支持力度既是一个机制运行问题，也是一个长期的制度建设问题。
    一、科学界定农村公共保障的范围
    按照公共产品理论的要求，社会公共服务应当均等化，不论城市、农村，公共产品都应由政府提供，这是科学界定农村公共保障的理论依据之一。基于此，农村公共保障建设就必须跳出“农村事业农民办”的老框框，必须以相应的国家财政支持为依托。否则，农村公共保障将难以健全发展。就目前的情况看，农村公共保障应包括以下几个方面：
    1、农村社会公益事业。如义务教育、农民饮水、公共卫生与疾病防控等，办这些公益事业仅靠农民自身的力量是不够的，因此客观上要求各级政府、财政要承担起主要的责任。
    2、农村基层组织运转。农村综合配套改革、农业税取消后，乡镇政府运转只能靠上级财政的转移支付来维持，运转资金的严重短缺造成乡镇“无钱办事、要钱办事”。财权与事权的不匹配，影响了乡镇一级政府的正常运转。因此农村基层组织运转经费应当给予最有效的保障，要从根本上遏止“空壳化”的势头。同时，农村基层组织中的村民委员会，虽是村民自治组织，但承担着一部分社会服务和社会管理的职能，在农村社会生活中不可或缺，同样应该加大财政支持力度。
    3、农村社会保障体系。如农村“五保户”的生活保障、贫困人口的最低生活保障、医疗保障和养老保障等，在二元经济社会结构下，基本上是农民自己出钱来办的。现在政府已经加强了这方面的投入，但相对农民的需求而言，投入水平依然较低，由于县乡财政很难拿出资金进行配套支持，最终依然存在农民自己买单的可能，这些应统筹纳入政府财政保障范围。
    4、农村道路交通建设。道路交通建设投入的资金总量很大，经济困难的县乡财政是配套不起的，最近几年乡镇财政债务加大、村级债务反弹与公路建设的配套反逼有很大的关系。
    5、农业生产基础设施建设。农业生产河道整治、小流域治理、区域水利排灌设施建设、农村水环境整治等，这些在一定的范围内属于公共设施，具有资源外溢性。在目前家庭承包制的前提下，投入和实施很难组织，长期不投入势必影响农业综合生产能力，也需要政府、财政予以大力扶持。
    6、帮助乡村化解债务。乡村债务本来不属于公共保障范畴，但目前的乡镇债务有其特殊性，既有特定历史条件下管理不到位的因素，也是财政对农村公益投入不足，积累下来的历史欠账的必然结果。乡镇债务已由单纯的经济问题演化成为一个重要的政治问题，不化解则势必影响农村的稳定。
    二、现阶段农村公共保障体系建设应注意的几个问题
    1、稳步推进农村公共保障体系建设。近期农村公共保障建设的任务相当繁重，应当以解决农民是最迫切的民生问题为着力点，侧重解决农村上学难、吃水难、看病难、出行难的问题，逐步实现幼有所教、老有所养、病有所医、困有所济的目标。依据目前农村的实际，农村公共保障体系建设仍然要坚持“少取多予”的方针，各级财政通过加大支持力度，尽量减少乡村配套。农村公共保障建设应当与当前农村经济、社会的现实状况相适应，在区别轻重缓急的基础上，量力而行、分类实施、分项突破、稳步推进。
    2、出台扶持经济发展的政策、着力提高对特困、边远山区的最底层群众的公共保障能力。特困、边远山区，一般经济水平低，公共保障能力差。政府应出台对这些地区发展的扶持政策，加大财政转移支付力度，以促进区域共同发展，增强自我造血功能，力争各项保障补助资金效益最大化，使各项扶持政策发挥最大的经济社会效益。
    3、采取政策措施支持乡村化解债务，化解财政风险。巨额债务已成为困扰乡村基层工作正常运转、危及社会稳定、降低政府信誉、制约经济发展的重要难题。对乡村债务要根据其形成的初始原因，进行分别处理，属于兴办公益性事业形成的债务和政策性债务，要尽快制定相应的政策措施帮助化解。
    4精简机构与加大转移支付力度并重。实行乡镇机构改革和取消农业税以后，乡村干部从收钱收粮中解放了出来，使精简机构和人员成为现实，地方政府也应大力精简乡村财政供养人员，并加快实施乡村行政区划调整，从根本上乡村组织运转费用，从而提高农村公共保障成效。
    三、建立高效的农村公共保障运行机制
    1、建立职责明确的工作责任机制。农村公共保障主要依靠县乡两级政府组织实施，按照效率原则，将实际操作和管理责任主体定位在县级政府、乡镇政府辅之，这样可大大提高工作成效，既可防止乡镇运作不规范，又可克服县级以上鞭长莫及的问题。县级政府在财力上对农村公共保障的支持，要根据具体的工作任务，合理划分管理责任和经费投入责任，依据不同的公共保障内容给予不同的扶持方式，使财权与事权相统一。
    2、建立公正、公平、公开、合理的经费投入机制。按照财权与事权相匹配的原则，建立起公平合理的农村公共保障经费投入机制。根据农村公共保障的具体内容，合理确定保障层次和保障方式。一是对事关全局和长远发展的公共品其保障层次相对高一点。如农村义务教育等。二是对区域性的公共设施可根据受益范围的大小确定相应的保障层次上级财政给予项目资金支持。如通村公路、农村自来水等分清轻重缓急，逐步解决。三是逐步将社会保障向农村覆盖，将贫困户和弱势群体纳入社会最低生活保障体系。对农民养老保障要逐步与城市养老保障接轨，不断扩大农村养老保障的覆盖面，四是对农村社会管理公共服务经费，应由财政予以充分的保障，以确保社会管理系统正常运行。
    3、建立高效的管理运行机制。在农村公共保障的实施上，结合农村综合改革的要求，强化公共保障经费使用的管理和监督。实行项目与经费补助挂钩，拨款与项目进度挂钩，项目经费由县级财政直接拨付，以防止项目资金，在层层转拔过程中，被截留、挪用。同时要建立日常监督、检查制度和农村公共保障的绩效评价体系，努力提高农村公共保障资金的使用效益。

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