上海闵行区水面积保护管理措施初探（华文艳,沈晓清）

摘 要 针对闵行区城市建设迅速发展过程中由于随意填堵河道所产生的一系列水问题，提出水面积保护的重要保障是完善规划，并从水系调整、水系沟通、规划控制、科技运用、加强执法这五个方面详细阐述了管理的措施，同时对管理中需注意的问题提出自己的看法和建议。

关键词 水面积 保护 管理

水是人类的生命之源，河道是水的载体。大大小小的河湖沟叉，犹如城市、地区的血管，为人们输送着生活的养分，提供生存的空间。河湖面积的多少，并不是简单的数字比较，而是与防洪排涝、引排水、灌溉、航运、景观、大气环境乃至社会的可持续发展休戚相关的。闵行区原是一个河网密布的地区，随着经济的快速发展，城市化进程的大力推进，不可避免地造成了随意填河、向河争地的局面，导致河道被蚕食、被侵占，河湖面积日益萎缩，连贯的河网被阻断等诸多后遗症，并产生水位抬高、水质恶化、排水不畅等连锁反应。水面积的保护已成为水资源保护的重要前提和主要措施，在闵行区全力发展的今天，更是显得刻不容缓。笔者从近年来全区河道现状出发，分析问题症结所在，根据工作经验，对水面积保护提出一些管理上的措施，以供探讨。

一、闵行区河道现状及水利工程建设情况

闵行区地处上海市西南腹地，黄浦江由西南向东北蜿蜓流经境内，苏州河在北端过境，大治河、淀浦河贯穿其中。本区域为黄浦江感潮河网地区，内河众多，河网纵横，分属于淀北、淀南、浦东三大水利控制片。据2001年水资源的普查，全区共有大小河道3274条，总长1546公里，水面积25.48平方公里，水面积率6.86%（未含黄浦江、苏州河）。其中市管河道6条段，长31.34公里；区管河道16条段，长148.38公里；镇管河道189条段，长393.42公里；村管河道671条段，长527.98公里；村宅河道2393条段，长445.14公里。

闵行区水资源丰富，总量为27.3亿立方米，主要来源为黄浦江进潮量及本地泾流。降水丰富，年平均降水量为1114.7毫米，从年内分配看，汛期降水占全年降水的65.5%。全区现有农村排涝泵站44座，城市雨水泵站40座，已敷设雨水管道370公里，水闸40座，黄浦江110公里一线防汛墙和淀南片黄浦江新增防洪工程的建设已经完成，各支河口门控制工程建设也基本完成。

二、闵行区水面积变化情况及原因分析

据统计，1982年我区的河湖面积为49.84平方公里，水面率为13.41%，到1999年河湖面积34.01平方公里，水面率9.15%，截止到2001年河湖面积再次减少8.53平方公里。2001年至今，通过加强社会宣传、加大对擅自填堵河道违法案件的查处力度、水系调整等措施，擅自填堵河道的现象明显减少，但仍未得到根本遏制，究其原因，有以下几个方面：

1、河道布局与开发建设的矛盾突出

闵行区在改革开放的大好形势下，利用区位优势，配合市区中心城人口的疏解，大力发展居住区和公建配套设施建设。经过几年的建设和发展，闵行区的城市化进程呈跨越式推进，城市面貌日新月异。与此同时，开发建设与河道布局的矛盾日益突出，分布散乱的河道尤其是村宅河道，难以适应建设项目总体规划的要求，又缺乏合理的调整方案，往往一填了之，忽视水系的连通性，导致河网功能的退化。

2、区域性水系规划调整滞后于经济社会快速发展的需要

近年来，闵行区的行政区划、用地性质、人口规模等发生了很大变化，新一轮的闵行区城市总体规划提出到2020年闵行要成为100％城市化地区，原本单纯为农业服务的河道水系布局已不能适应“三个集中”的需要，而“水系、排水、供水”三位一体的水务新机制从“安全、资源、环境”协调发展的角度对水利规划提出了新的要求，为此原先制定的区、镇两级水利规划有必要进行调整和修编。但由于受诸多因素的影响，区域性规划水系调整滞后于开发建设的发展速度，造成部分地区无序填河。

3、重建设，轻水利，水患意识淡薄

在开发建设过程中，由于某些领导干部、开发商的水患意识淡薄，认为小河小浜仅仅起到农田灌溉的作用，片面追求经济利益，为提高土地利用率，往往将开发地块内的小河浜甚至骨干河道的部分河段随意填堵，埋管筑路或建房造屋，造成原本通畅的河道形成瓶颈或断头，导致全区可调蓄水面积的整体下降，水位抬高、水流不畅、水系难以沟通等问题日益凸现。

4、先填后开，水面积补偿与项目建设不能同步实施

较多涉及填河的开发项目，虽然按规定程序办理了水系调整相关手续，但由于项目分块实施，施工进度逐步推进，常常是急着填掉先开发地块内的河道，而新开河道要过一至三年才能全部完成，致使在一段时期内仍存在水面积减少的现象。

三、闵行区水面积保护管理措施

要真正保护好闵行区的水面积，并不是说要对现有的水面积严加看管，一点也动不得，而是要从根本上解决存在问题，研究合理利用、合理调整的对策，并采取行之有效的长期管理措施，三管齐下，达到标本兼治的目的。

1、开拓进取，应变发展，高起点开展水务规划工作

水务规划作为水务工作的基础和保障，在水务建设中起到龙头的作用。水务建设要在防汛抗灾上强调安全第一、在水环境整治中体现人与自然和谐相处、在水资源配置和利用上注重科学合理，就必须倡导规划先行。为此，从2002年起，我局立足于高标准、高起点、前瞻性和可操作性的原则，以闵行区总体发展规划和上海市水利分片治理规划为依据，按照水务一体化的目标要求，编制了《闵行区水务规划（水利篇）》、《闵行区雨、污水系统专业规划》、《水功能区划》等重点专业规划；配合紫竹科技园区教育、科研、高新技术产业孵化基地、浦江镇“一城九镇”、闵北工业区及上海旗忠森林体育城等重点项目的开发建设，及时编制了各项区域性水系调整专业规划。这些规划较好地解决了区域开发中土地利用、水系、排水之间的矛盾，为领导决策和水环境建设的实施提供了科学依据，对在开发的同时促进水环境治理工作的开展具有指导意义。如今紫竹科学园区内的道路、河网、绿化、建筑布局合理，新开的蜿蜒自然的景观河道，已在全区成为典范；浦江中心镇区河网、道路形成一个“申”字，河在路中穿，路在河边行，体现了具有意大利特色的城市河道风貌。

在区水务规划完成的基础上，针对各镇、工业区的功能定位、开发特点，结合各镇、工业区的总体规划和布局结构，编制了更为细化、指导性强的镇域水务专业规划。进一步完善河道网络，确立水面率、除涝水位、排水模式等规划指标，为各镇、工业区的水环境治理工作打下了良好的基础。在编制过程中，不断向镇、工业区领导宣传水面积保护的重要性，反映水面积减少产生的一系列问题，在领导头脑中牢固树立水患意识，扭转轻水利、重建设的观念，提倡既要兼顾地方的开发建设，又不以破坏水资源为代价的可持续发展的治水理念。

2、采取五大管理保障措施

（1）水系调整，以水还水

闵行区除了规划骨干河道，还有大量的宅河、水塘、沟叉等可调蓄水面，凡是涉及这类水面的建设项目，如果原封不动地保留，即会影响项目的布局，也不能有效发挥河道的功能，为此编制合理可行的水系调整方案，通过以水还水的方法来保障水面积的平衡。2004年以来共办理了水系调整项目35项，涉及规划河道39条（段），目前，已有17项实施了或正在实施水系调整工程。

水系调整方案编制过程中，通过现场踏勘，摸清开发地块内水系现状及雨水排水等情况。遵循“连、通、畅、活”的调整方针，本着“开大河填小河”的思路，提倡建设单位利用地块内骨干河道加以拓宽补偿水面，满足防汛排涝及安全的要求，并适当布置与干河相连通的景观河、湖，营造丰富多样的水环境。通过河道布局、排水间距、室外地坪标高等参数选择合理的排水模式，并深入考虑在填河过渡时期将会产生的排水问题，提出具体的临时排水措施。

对住宅开发项目的水功能补偿措施，提倡“以拓宽骨干河道为主，以新开景观河道为辅”。骨干河道能够通过蓝线控制河道用地，与小区总体布局基本没有冲突，拓宽后增强了排涝、调蓄的能力，而景观河道在平面布置上似乎可以落地，但在后阶段的深入设计中会碰到很多问题，如从小区安全性、内部管线铺设、地下车库布置等方面考虑，景观水系不宜挖深，最好水深保持在0.8米左右，而这么浅的河道对于地区的防汛排涝作用是微乎其微的，不能在功能上给予补偿。为此，在编制水系调整方案阶段，就要注重景观水系今后挖深的可能性。

水系调整原则上要求内部就地调整，如碰到地块内及周边均无现状或规划骨干河道的情况，则要求建设单位与当地镇政府、水务站协商，能否在地块所在镇域范围内进行补偿。镇政府提出可操作的实施方案和工程估算（包括工程费、征地、动拆迁等费用），由建设单位出资，镇政府负责工程实施，双方协商达成一致后签订协议。通过这种模式来落实水系的易地补偿，促进骨干河道逐步达到规划标准。

（2）沟通水系，搞活水体

随着水务规划的编制完成，闵行区河道网络基本定型，但由于历史的原因，这张水网上有不少的受堵点和断线处，还需要逐步对这些地方进行通经疏脉，让闵行的水真正能够四通八达，畅通无阻。2005年我局对七宝、莘庄、颛桥、华漕、马桥五镇的三桥港、五桥港、创新河、小排河、张正浦、小横河和张家浜7条段河道实施了水系沟通，因地制宜地通过实地开河或铺设管涵，使之与周边骨干河道连通，并同时实施了截污、疏浚、护岸和绿化工程，为更好地发挥河道的防汛排涝功能、调活水体、改善水质起到重要作用。

由于水系沟通工程往往涉及土地征用、动拆迁、管线搬迁和穿越已建道路等诸多问题，前期费用大大高于河道开挖的工程费用，还需要与水、电、煤、通信、规划、道路、交通等部门反复协调，工程开展难度很大，为此，对条件不成熟的地方先进行河道蓝线的控制，今后抓住道路改建、地块开发等机会进行水系的同步治理。

（3）部门沟通，源头控制

水务规划作为一项专业规划，只是全区总体规划中的一部分。为保障水务规划的操作与落实，要积极与规划、建管、房地、发改委等部门沟通，树立全局观念，使水务规划能更好地融入区总体规划中，并获得相关部门的支持和配合。特别是区规划部门，凡是涉及水系的建设项目，在进行规划设计或规划选址阶段，就要求建设单位先到水务局划示河道蓝线，便于我们掌握情况，从源头开始控制。开发地块的方案设计或控制性详规、修建性详规等都事先征询水务部门的意见。我们对这些规划设计方案进行认真审核，严格控制地块内骨干河道规划标准，并对其中的村宅河道面积进行测算，要求建设单位在方案设计过程中事先考虑宅河水面积的补偿，特别对涉及宅河面广量大的项目，不但要求尽快编制水系调整方案并纳入总体规划中，确保两者互不冲突，而且根据河道现状和分布情况，从利于地块排水的角度出发，提出增加新的骨干河道或者提高河道规划标准的建议，并用蓝线加以控制，以确保水面积的落地。

（4）利用河道管理网络，加大执法监督力度

填堵河道的执法难度取决于能否及早发现、制止填河行为，越早发现填河迹象，稽查支队就越能掌握主动，执法工作越容易开展。充分利用闵行区已形成的“区水政执法稽查支队→各镇、街道兼职水务稽查员→河道保洁员”的河道管理网络，联手合作，对全区的大小河道加强监督力度。河道保洁社是最基层的河道管理部门，保洁范围覆盖全区各类河道。保洁员日日与河接触，最容易发现违法违章行为，应把保洁员作为稽查支队遍布在全区河道的耳目，由稽查支队对保洁员进行水法宣传，并在保洁员的岗位职责中明确要求一旦发现填堵河道等违法行为，及时上报稽查支队。对于及时提供案发信息的人员，稽查支队给予一定的奖励，以调动保洁员的积极性。

（5）加强科技合作，开展水务数字化建设

学习、吸收、利用先进的技术，不断提高对水资源保护和开发利用的管理水平。我区由信息委牵头，“十一五”期间重点规划开发区地理信息基础库，深入拓展地理信息库在防灾应急、交通管理、市政规划、房屋土地、环保绿化、水务等专业领域的综合应用，促进各专业信息系统的信息共享与跨部门协同办公。我们将通过区公共地理信息平台以及与其他行业部门的交换平台，建设、更新包括地形地貌、河流、行政区划、道路和遥感信息等内容的水务空间背景基础数据库，利用数据库对全区水面积进行调查和分析，统计出各类河道的总水面积，并通过遥感影像展示全区水面分布情况及具体位置，提高水务基础数据的正确性和完整性，对开发区等填堵河道高发区进行有效监控。

四、水面积保护管理中需注意的问题

1、抓紧河道蓝线控制和规划泵站选址工作

水务规划能否落地取决于是否有地可落，骨干河道尤其是新开河道（段）及泵、闸，一旦理想的位置已被征用，规划就要调整甚至难以落实，为此，我们在规划编制完成的基础上，着手划示全区骨干河道蓝线。河道蓝线的划示既要考虑新、老规划的衔接，又要综合考虑河道周边开发情况及道路位置，确保河、桥将来能按规划标准实施。并委托市水务规划院编制外围排涝泵站选址规划，通过与镇土地管理部门的沟通和现场踏勘，确定合理的泵站用地范围。这两项工作初步完成后，征求区规划局、镇土管所等相关部门意见，最终确定河道蓝线规划和泵站选址，抢占用地，为今后的规划实施创造条件。河道蓝线一旦确定，将严格遵照执行，不得随意更改。即使需要调整，也必须征求水务部门的意见并酌情考虑，以维护规划的严肃性。

2、加强对水系调整项目后期的监督、管理

根据地块开发进度，水系调整项目实施需一至三年，较长的时间跨度，决定了对水系调整项目不但要注重“事前调控”，更要加强“事中监督”及“事后管理”。根据项目实施的时间节点，定期与执法支队、水务站进行联合检查，时时关注施工进度，督促建设单位及早落实水系调整方案设计，制订开河施工计划，严格按调整方案要求实施，并妥善处理好施工过程中的临时排水、防汛安全等问题。对于已实施的项目，涉及骨干河道的，可由镇、街道的河道管理部门与物业等单位签订河道专用岸段管理协议，落实“洁面、清岸、护绿”等长效管理措施。

3、采取制约措施，确保工程质量

对于水系调整项目，建设单位如未按规划标准实施或擅自改变方案，目前我们尚无有效的制约对策。鉴于住宅开发项目交房前必须办理排水证，建议水务部门内部协调、沟通，对涉及水系调整的项目规定办理排水许可证前应提交水系调整工程实施合格表，以此把关，约束建设单位的行为。