西部县乡财政发展的困境分析及其科学发展探析

(宁夏大学经济管理学院，宁夏 银川 750021)
摘 要：文章从分析西部县乡财政发展困境的成因入手，在阐述近年来我国实施的以“三奖一补”为核心的一系列缓解县乡财政困难的政策的基础上，指出了现今仍存在的问题，并提出了相应的政策建议。
关键词：县乡财政；发展困境；“三奖一补”政策；县域经济；科学发展
中图分类号：F810.7  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2008)07—0005—02

县乡财政困难是各级政府普遍关注的一个问题，更是基层群众十分关心的一个问题。而这一问题在西部地区表现得尤为明显。以西北陕、甘、宁三省(区)的部分县(区)为例，西部县乡财政面临的困难主要表现在三个方面：①负债面广，负债率大，财政风险加剧。西部80%以上的县乡存在负债，负债数量普遍超过年地方财政收入的2倍以上。②财政自给率低，财政支持地方经济发展的功能弱化。2006年数据显示，宁夏全区县乡财政自给率为30%，南部山区8县财政长期难以实现收支平衡，自给率仅为10%左右。③公用经费保障水平低，制约了县乡政府提供公共产品与服务的能力。
1 西部县乡财政发展困境的成因分析
1.1 最根本原因是县域经济不发达

经济结构不合理，主体财源萎缩。县乡经济的主体是农业和乡镇企业、县属国有及集体企业等中小企业，因其普遍存在着规模小、技术含量低等问题，而在激烈的市场竞争中处于劣势，经济效益普遍不佳。国家建立节约型社会以及“天然林保护工程”和“退耕还林(草)”政策的实施，也抑制了原来作为西部县域经济发展支柱和主要财源的资源型企业发展，取消农业税的政策更使得本已困难的县乡财政雪上加霜。在传统财源大幅萎缩的同时，县乡财政缺乏新的财源增长点，发展后劲不足。
1.2 现行财政体制本身存在的问题
1.2.1 现行分税制初步规范了中央与省级政府之间的财政分配关系，但对省以下各级政府之间分配关系缺乏严格规范。1994年实行分税制财政体制以来，中央财政的调控能力得以强化，为实施国家重大发展战略所需要的资源配置提供了便利，如西部大开发、加大“三农”投入等。在中央集中地方财力的情况下，省、市(地)级财政也模仿中央分切县乡财力“蛋糕”，使县乡财政成为最弱的两级财政。财权上收的同时事权下放，县乡政府履行事权与所需财权极度不对称，自身财力与支出责任极其不匹配，县乡政府承担了一些本该由上级政府承担的职能，如农业、基础教育、社会保障等。
1.2.2 现行财政转移支付制度补助形式、补助方法都不尽合理。目前财政转移支付有税收返还、体制补助、专项拨款、结算补助、其他补助和过渡期转移支付等多种形式，并以税收返还和专项拨款为主，一般性补助比重过低，不利于地方政府统筹使用财力。另一方面，建立在基数法上的税收返还和体制补助形式，都是保护地方既得利益的消极选择，忽视了地区差别和对贫困落后地区应有的照顾，不仅难以实现公共服务水平均等化的目标，反而扩大了地区间财政收入能力和基本公共服务水平的差距，使得财政困难的县乡长期处于不利地位。
1.3 县乡债务形成原因复杂，化解困难，增大了财政负担

县乡债务主要包括国债转贷资金、国际金融组织和外国政府贷款、农业综合开发等有偿资金以及乡镇为达到教育“普九”验收和建设乡村道路而形成的债务等。县乡债务形成的原因，既是多年财力不足累积的结果，也有政府行为失当转化的因素，还有体制性、政策性原因。
2 “三奖一补”政策及其实施效果

尽管有上述的诸多矛盾，由于近几年来国家对此问题极其重视，采取了一些果断措施，2005年，财政部提出了“明确责任，综合治理，激励约束，分类指导”的总体思路，制定了以“三奖一补”为核心内容的一系列综合政策措施。目前县乡财政困难状况已经有了一定的改善。
2.1 很大程度地调动了地方的积极性

陕西省充分运用“三奖一补”政策的“撬动”效应，想方设法提高困难县乡人均财力水平，在确保工资发放及政权机构正常运转的基础上，提出分年消化历史陈欠工资等债务，得到了财政困难县的积极响应；甘肃省也加大了支持财政困难县发展的力度，将2005年和2006年享受奖补资金财政困难县的数量分别从中央确定的42个和25个，增加到60个和45个。宁夏在中央“三奖一补”政策基础上，将化解乡镇债务、提高县乡公用经费标准纳入自治区缓解县乡财政困难奖补政策范围，两年中央财政和地方配套资金共投入4．1亿元。同时，2006年对市县一般性转移支付达到10.7亿元，比2004年增长75%。
2.2 促进了省以下财政和预算管理体制的完善

“三奖一补”政策在加大地方预算管理体制改革力度方面也起到了促进作用。以宁夏为例，2004年在总结吴忠、平罗、贺兰、中宁、彭阳5个县(区)试点经验的基础上，2005年9月在全区全面推行了“乡财县管乡用”改革，概括起来就是“三个不变、五个统一”，即以乡镇为独立核算主体，坚持“乡镇预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权”三权不变的原则，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，将乡镇纳入部门预算，对乡镇人员实行了“实名制”管理，对账户、票据、债务进行了清查，堵住了乡镇乱进人、乱收费、乱花钱、乱举债。
2.3 推进加快了乡镇机构改革步伐

财政供养人员过多是造成县乡财政困难的重要原因之一，“三奖一补”政策对县乡撤并乡镇、分流人员给予奖励，增加了地方进行乡镇机构改革的紧迫感。近年来，各地采取得力措施，加强机构编制管理，精简乡镇机构人员，严控财政供养人员增长。如甘肃借“三奖一补”之东风加快精简机构、分流人员的步伐，到2006年初，全省共撤并乡镇308个，并精简人员编制20％以上，较大程度地减轻了乡镇财政压力。
3 保持西部乡镇财政科学发展的政策建议

尽管“三奖一补”政策在缓解县乡财政困难上取得显著成效，但县乡财政困难从表面上看是钱的问题，但从根源上看是一个综合的问题，是行政管理体制的缺陷派生出来的问题，要从根本上解决县乡财政困难，还有很长的路要走。
3.1 县乡财政的良性循环仍需注意三大问题

缓解县乡财政困难工作虽然取得了明显成效，但县乡财政良性循环的基础仍较为脆弱。其问题主要体现在三方面：
3.1.1 县级实际可用财力仍相对紧张。县级人均财力水平仍然较低，部分县收支矛盾仍然突出。
3.1.2 不同县乡之间财力差异问题仍较为突出。虽然2003～2006年县级总体财力差异数下降，但西部地区县乡财力差异并没有得到较大的改观，有的地区还呈现扩大趋势。
3.1.3 支出结构不合理，重点支出保障不力。近年来县乡政府财政支出结构调整缓慢，关系到人民群众切身利益的农业、教育、医疗卫生、社会保障等方面投入还不能得到很好的满足。
3.2 完全缓解县乡财政困难还需加大综合治理力度县乡财政困难问题的根本解决，必须通过推进各项改革，综合治理，实现治本。
3.2.1 省级财政要切实承担起均衡区域内财力差异，缓解县乡财政困难的主要责任。要优化支出结构，积极筹措资金，加大对财政困难县的转移支付力度。
3.2.2 因地制宜，积极试点“省管县”和“乡财县管”制度。特别是对财政困难县，要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县，财政困难县要对下属乡镇实行“乡财县管”。
3.2.3 推动县乡预算改革，提高县乡财政管理水平。积极推动县级预算改革工作，编制部门预算，编制县乡财政综合预算，统筹安排使用县乡政府财政性资金。省级财政要加强对县级财政预算的指导和监督，并清理和化解县乡政府债务，杜绝乡村新增债务。
3.2.4 要合理划分事权与财权。现行的财政管理体制，在各级政府间的支出范围划分方面虽然已有较明确的规定，对各级政府支出都有指定范围，但是还不够完善。要进一步合理界定地方各级政府的财权、事权范围，尽量减少“越位、缺位”现象。只有这样，才能保证“三奖一补”为核心的缓解县乡财政困难的好政策，发挥更大效应。

西部地区县乡财政的科学健康发展是关系到国计民生的一件大事，处理好西部乡镇财政的问题，不但有利于西部大开发的继续深入开展，更有利于社会主义新农村建设的顺利进行。因此，我们必须以科学的价值观，努力探求西部地区县乡财政科学、健康、有序的发展之路。
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