缩小城乡收入差距,应对国际金融危机

(1.武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072；2.漯河市委党校  ，河南 漯河 462000)摘 要：文章分析了我国城乡差距的现实状况，提出了缩 小差距应该采取的措施，即：改革土地制度，加快土地流转；努力解决农民工的“市民化” 问 题；提高粮食最低收购价格和增加农业补贴；增加农业投资，加快我国农村金融改革；加大 对农村社会保障制度建设的投入； 加快户籍和就业制度改革。
关键词：收入差距；城乡差距；国际金融危机
中图分类号：F291.3  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2009)20—0017—03

为了应对当前全球金融危机加剧及主要发达经济体增长疲软给我国经济增长带来的压力，十 七届三中全会明确提出，采取灵活审慎的宏观经济政策，着力扩大国内需求特别是消费需求 。要减少外部经济动荡对我国的损害就必须实现从外向经济向构建世界最大的内需经济体系 的转型，而这个转型的焦点，就在于缩小城乡收入差距、扩大农村消费。因此，从当前来看 ，着力缩小我国城乡收入差距，对应对国际金融危机意义重大。
1 我国城乡差距的现实状况

国家统计局日前发布的数据显示，2008年前三季度，我国城镇居民人均可支配收入11 86 5元，扣除价格因素，实际增长7.5%，增速比上年同期回落5.7个百分点；农村居民人均现金 收入3 971元，扣除价格因素，实际增长11.0%，增速比上年同期回落3.8个百分点。

虽然农村居民人均收入的实际增速已超过城镇居民，但与城镇居民人均收入的绝对差额 仍在扩大。城镇居民人均收入仍是农村居民人均收入2.98倍。

同时，中国社科院最近发布的《人口与劳动绿皮书（2008）》指出，过去的17年，我国城乡 居民人均年收入的绝对额差距增加了近12倍。数据显示，1978年～2007年，城镇居民人均 实际可支配收入增加了7.5倍，农村居民人均纯收入增加了7.3倍。2007年，城镇居民家庭恩 格尔系数已降为36.3%，而农村居民家庭恩格尔系数为43.1%，后者比前者高近7个百分点； 同期城乡居民人均收入相差高达近万元。
2 缩小城乡差距的具体措施建议

近年来，为缓解城乡收入差距，政府已做了很多努力，如农业税的取消，各种农 副产品补贴的发放，以及对农民工权益的维护等，这些措施均起到了一定的作用，但也毋庸 讳言，城乡收入差距扩大的趋势至今尚未扭转。　

尤其是面对当前的国际形势，缩小城乡差距显得格外重要。著名经济学家厉以宁在日前 接受访问时表示，进一步扩大内需，应对全球经济危机，关键还在于迅速提高农民收入，缩 小城乡差距，改变农民的生活方式，调整农民的消费结构。如何实现这个目标呢？笔者认为 主要有下面几点的具体措施：
2.1 改革土地制度，加快土地流转

目前的农村土地经营制度已不能完全适应规模化和产业化发展的需要，其根源在于对农村土 地经营制度一直偏向于“稳”，“活”得还不够，即土地流转力度不够、灵活不够。目前， 全国土 地的流转和规模化经营仍处于十分薄弱的状态。据估算，当前全国农村平均土地流转率不超 过10%，促进土地流转的任务十分艰巨。

农民只有获得自己支配、处置的资产和房产，才有参加市场经济竞争的资本和立足之地，并 使多余的劳动力从土地上解放出来。据估算，农村仅宅基地的市场价值就高达20万亿元左右 ，再加上耕地使用权流转，将释放出更多财富，带动农村消费、加速农村城镇化进程。因此 ，政府相关部门应严格按照《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，不断 深化土地制度改革，从而提高农民收入。除了在进一步强化农民土地承包经营权，鼓励进行 多种流转形式探索的同时，政府还应做好流转中的服务、管理和支持工作。比如，建立服务 机构，提供相关的土地信息和规范的流转合同文本，积极培育和支持社会中介组织参与农村 土地流转服务，帮助农民联系流转对象，协调流转价格，协助办理土地流转手续，提高土地 流转交易的成功率等等，多种措施并行，共同提高农民收入。深入贯彻《决定》明确的土地 流转制度，就是提高农民收入和增加财富的重要途径之一。
2.2 努力解决农民工的“市民化”问题农民工的“市民化”问题是改革开放以来制度上的一个深层问题，也是使土地流转“ 活”起来的关键。2007年，我国农村外出就业劳动力达1.26亿人，乡镇企业从业人员为1.5 亿人，扣除重复计算部分，农民工达到2.26亿人。农民工的户籍仍在农村，主要从事非农产 业，有的在农闲季节外出务工、亦工亦农，有的长期在城市就业，已成为产业工人的重要组 成部分。他们在城市没有固定居所，只是在城乡之间进行钟摆式的候鸟流动。这些农民工并 未因土地的流转而真正流转起来，他们的“非市民化”成了土地流转的最大制约因素。只有 让留下来的农民专心当好农民，让转移出去的农民安心当好非农民，使土地流转“活”起来 ，才能实现农民利益最大化。

关于此问题，笔者认为主要有以下3个导向型措施：①继续引导农民外出务工就业 ；②鼓励农民就近转移就业；③扶持农民工回乡创业。此外，进城务工的农民应该 在医疗、教育、公共卫生、住房租购、劳动就业等方面享有与城市居民同等的权利，尤其是 对于在城市稳定居住和就业的农民工，中小城市应放宽其落户的条件，使之真正变为市民。 
2.3 提高粮食最低收购价格和增加农业补贴

从以往的经验来看，每一次提高粮价，都会在一定程度上减小农村内部、城乡之间以及全国 范围的收入差距。粮食购销价格改革要进一步深化。问题是尽管最近几年粮价涨幅比较大， 农民种粮的比较收益有所提高，但与国际粮价相比，中国粮食市场的“价格洼地”现象还是 很 明显的。低粮价虽然有助于保证国内物价稳定，减缓通胀压力，但是相对的价格“洼地”首 先 难以提高粮农生产积极性，其次容易为国际资本所觊觎。因此，要适当提高粮价，加大对种 粮农户的直接补贴。

面对最近世界粮食价格下跌的现状，我国将2009年生产的粮食最低收购保护价提高10%～1 5%，提高粮食最低收购价格和增加农业补贴，亦成为近日国务院第四季度工作会议中强调的 重点。　问题在于各级政府是否能够深入贯彻中央的这些政策决定，在稳定农业基础的同时 提高农民的收入。
2.4 增加农业投资，加快我国农村金融改革　

农村巨大的投资潜力也可能成为避免全球金融危机导致我国经济下滑的支撑因素之一。我 国曾多次出现投资过猛引起的经济过热现象，这些投资主要集中在能源、资源以及重化工业 上，而农村一直处于投资不足、投资匮乏的状态。农村的基础设施、公益事业、工业企业、 学校村镇建设以及各项服务设施等都有巨大的投资潜力。

现今我国财政的巨大实力，给增加农村投资提供了经济后盾。而大规模的基础设施建设 ，将一方面为农村经济的持续发展提供强大的物质基础，另一方面，也能解决农村剩余劳动 力就业，增加农民收入。

但对农村投资中存在的一个显著的问题：由于农业投资大、收益见效慢，我国金融行业对 农村市场望而却步，私有资金不愿投资，甚至连农业银行、农村信用社也在一步步的改革中 收缩农村战线，部分农村地区甚至出现了“金融空白”现象，农村民间金融缺乏规范，新型 农村金融机构发育迟缓；创新农村信贷担保抵押方式进展缓慢，满足农民贷款需求与化解金 融组织风险的矛盾依然突出等问题。农村金融“失血”严重，直接影响农户进行农田水利基 础设施建设，大多数农村缺乏灌溉设施，农业靠天吃饭的局面没有得到根本性改观，增大了 农民的种粮成本和风险。

因此，当前要想加大我国对农业的投资力度，必须首先改革我国农村金融机构：①加快推进正规金融机构改革，强化中国农业发展银行的政策性功能，深化信用社改革， 完善内部治理结构、转换经营机制，顾虑信用社之间的竞争与合作。②发展小额信贷，为农村金融“输血”。积极培育民间的信贷组织。鼓励在县域内设立多种 所有制金融机构。对“只贷不存”的小额信贷组织，进一步放开市场准入管制；对已经进入 市场的小额信贷组织，帮助督促其建立可持续的资金补充机制。允许和引导农民发展资金互 助组织。③积极发展政策性农业保险。通过税费减免、财政补贴等政策手段，鼓励商业性保险机构进 入农村保险市场，发展多种形式的商业保险。通过多种渠道筹集资金，建立农业巨灾风险 基金。积极发展农业再保险，通过财政补贴和委托代理方式，鼓励商业性保险公司为农业原 保险提供再保险支持。
2.5 加大对农村社会保障制度建设的投入

社会保障促进农村劳动力自由流动，增收，也同时刺激农村消费，以应对不断加剧的金融危 机。农村社会保障体系改革的最终目标，是建成以社会保险为核心的、与城市衔接统一的现 代社会保障制度。为实现这一目标，当前应在有步骤地实现农村剩余劳动力的转移，大力推 进农业经营的规模化与现代化，提高农村和农民参与现代社会保障事业的经济实力。十七届 三中全会提出，将推进城乡基本公共服务均等化，以及扩大公共财政覆盖农村范围，这些领 域包括教育、医疗、生活保障等，这意味着财政用于农村的消费性支出也将大大增加。

但从总体上看，目前农村的社会保障制度建设还处在初创阶段，政府不仅需要在制度创新 上继续进行深入的探索，而且更需要通过财政的投入建立起各种保障基金，逐步提高已建立 的农村新型合作医疗制度等的保障水平和标准，吸引农民自愿加入到社会保障系统中来。据 我们2004年的调查了解，由于农村新型合作医疗制度享受面过窄和保障水平低，一部分农民 对这项制度的信任度已有所下降。我们认为如果不增加财政投入，不提高保障能力，农民自 愿参加新型合作医疗制度的积极性会逐年下降，并有可能使这项制度难以长期坚持下去。

因此，我们呼吁各级政府要加大财政资金对农村新型合作医疗等农村社会保障制度建设的 投入，提高农村的社会保障水平。一方面，要合理制定农村的最低生活保障制度。农村低保 要以农民的根本利益为基础，特别是农村的困难群体，制定灵活的低保制度。例如最低生活 保障线一定要根据农民人均纯收入、人均基本生活费支出、物价上涨指数和财政承受能力来 确定和调整，所实行的保障水平应能够切实承担防范生活风险的作用。另一方面，要构建多 样化的农村社会养老保险模式，发展和完善不同形式的新型农村医疗保险制度。在农村养老 保险方面，对不同地区不同经济状况的农民可以循序渐进地采取多层次、多样化的社会保障 模式。农村养老保险可以实行基本保障和附加保障的城乡有机衔接的社会保障模式。此外， 例如对于失地农民可以实行“土地换保”的模式，逐步纳入到城镇基本养老体系中，以增强 失地农民抵御风险能力。
2.6 加快户籍和就业制度改革  

虽然近几年户籍管理制度和城乡二元经济结构有所松动，但城乡分割的社会体制并没有从根 本上得以转变。在就业管理方面，虽然推除了“硬门槛”，但“软门槛”依然存在，“先城 镇、后农村”、“先本地、后外地”的就业政策惯性仍起作用，尤其是国企改革后，为保护 当地下岗职工再就业，部分大中城市对外来农村人口就业还做出了严格控制，招用本地下岗 职工从企业单位减免税费屡见不鲜；在就业服务方面，职业介绍机构和技能培训多集中在城 镇，农村劳动力在转移过程中了解就业信息、参加技能培训无形中增加了成本；在就业区域 方面，户籍和耕地的束缚，使大批农村劳动力的转移半径和转移时间受阻，不得不走“离土 不离乡”的道路。

针对此类问题，除了进一步完善住房、保险等保障制度，使农民外出务工走的放心、干得 安心、回得舒心和规范土地流转机制，稳定承包权、放活经营权，坚持“依法、自愿、有偿 ”的原则，探索建立规范的土地流转的机制，加快农民向城市居民的转变外，①深化户 籍改革等制度，要提高改革过程的透明度，使农民在户籍管理、城市就业、子女入学等方面 能够享受与城市居民同等的待遇。②建立城乡统一的劳动力市场，靠优质服务促转移。充分 发挥方方面面的积极性，抓紧清理整顿各类职业中介组织，建立规范的劳务职业中介组织体 系，构造沟通城乡、覆盖全社会的合法的规范的职业中介组织网络。同时要健全劳动技能培 训体系。要利用农广校、农技培训中心、镇（乡）街道成人技术学校等大力开展农村剩余劳 动力转移培训，鼓励有关行政职能部门、企事业单位、行业协会、中介组织，根据市场需要 举办各种类型的实用技术培训班，并向国家和省积极申报农民工跨地区流动服务项目，争取 一定的引导资金，构建广覆盖、多层次的社会就业培训体系。③加强管理，切实保护外出 劳动者的合法权益。
3 结束语

金融危机对我国的负面影响正在显现，但同时也将加速缩小我国城乡收入差距的进程。 我国农村面临前所未有的发展机遇和重任，增加农民收入、缩小城乡差距既有深远意义又有 现实意义，不仅关系到我国实现全面小康社会的宏伟目标，而且关系到我国中长期科学发展 目标的实现。