“两型社会”视角下的决策体制创新研究
发布时间：2022-04-02 15:22:52
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“两型社会”是以资源节约和环境友好为特征的社会状态和发展趋势，一方面强调经济快速增长，另一方面强调节约资源和保护环境，提高资源利用率，以最少的资源消耗获得最大的经济效益，实现经济和社会可持续发展。决策体制是行政决策过程中一切制度的总和，是“两型社会”的重要前提和制度保障。“两型社会”建设过程中，行政决策正确与否，不仅是政府行政管理成效的保证，在整个行政管理工作起决定性作用，而且直接关系到“两型社会”的总体目标能否实现。“两型社会”具有公众社会意义，即建设“两型社会”符合全社会利益，一切决策都应该符合人民群众的根本利益，都应该得到全社会认同，或者说由全体公众做出决议。这就要求导入民主科学的决策机制。政府所作的有关经济社会发展的任何一项决策，都必须遵循两型社会建设的原则和要求，都要有助于推动两型社会的向前发展。如果没有科学的决策体制，不仅会造成决策的盲目性，影响政策的连续稳定，而且会引起决策失误，带来重大损失，不利于两型社会的建设，还会影响政府在人民心目中的良好形象和权威，弱化政府公信力，甚至出现人民对政府执政能力和政府合法性产生质疑的严重后果。因此，决策体制创新既是“两型社会”建设的重要内容，也是“两型社会”建设的必然要求。
一、当前决策体制困境制约“两型社会”建设的现实表现
（一）决策价值偏差
首先，行政官员的考核体制导致唯GDP的决策价值理念。目前我国还没有将环境保护纳入官员的政绩考核之中，没有将对环境的破坏纳入GDP的计算之中，部分领导干部只顾局部利益和眼前利益，片面追求GDP增长，不注重环境保护和可持续发展，致使地区环境保护严重滞后。许多的开发政策，过多考虑经济资源优势的开发，较少考虑开发的环境代价。在经济开发政策中，采取的部分补贴政策或短期政策，客观上助长了环境破坏行为或降低了投资主体对环境保护的积极性，极不利于两型社会的建设。其次，政府官员的任期制是促使官员倾向于粗放型增长方式，采取非持续发展方式的重要因素。有的领导班子只关注眼前利益，只考虑任期目标和政绩，使地方经济的发展不可避免地带上了短期行为的特点。此外，各级干部频繁变动带来的直接后果就是发展战略思路的不断变化，各项工作缺乏连续性，制定和实施公共政策缺乏必要的规范性和稳定性，在人民群众中造成消极的影响，这直接影响投资者的信心和公众对政府能力的信任，危害极大，更谈不上“两型社会”的可持续发展。
（二）决策民主参与不足
目前，一些地方政府在进行行政决策时，民主参政不足，经常出于部门管理的方便或是政府部门利益的考虑等原因，不愿听取社会公众的意见；即使能听取民意，对于获取到的民意也往往不给予应有的重视，未将一些本该受关注的社会问题列入政策议程，而是将一些和本地官员、部门或特定集团的利益密切相关的问题列入了政策议程，有一些地方政府甚至在自身利益驱动下制定出违背民众利益和意愿的公共政策，决策的民意成分因此大打折扣。这种缺少民主的决策，不仅无法激发群众的积极性，导致政策执行上的重重障碍，而且有可能导致人民不信任政府的严重后果，不利于友好政治环境的建设，这恰恰是与“两型社会”的理念背道而驰的。
（三）决策咨询机制不合理
缺乏“三位一体”的综合决策咨询机制，经济、社会、环境保护相互脱节。如多年来，环境保护似乎只是环保部门的工作，其他部门的决策较少考虑或不考虑环境因素，没有在宏观战略与政策制定之初，就将环境、生态保护渗透其中，而环境保护部门缺乏相应的职权，无法影响和改变经济发展部门的决策。此外，我国长期以来发展了政府举办的行政性咨询机构，虽然各地纷纷设立了民间信息咨询公司，但体制外或民间的政策研究组织发育缓慢，不仅数量少，经费不足，它们与决策子系统及官方研究咨询组织往往还缺乏制度化的沟通渠道，不能在政策决策中发挥应有的功能和作用。行政性咨询机构只能被动地以论证的形式解释政策，在考虑本部门的利益的基础上，不得不揣摩行政领导心思，出现唯上现象，甚至为领导人的错误行政寻找理论根源和现实依据。这样的决策均不利于“两型社会”的建设。
（四）决策程序不严谨
没有科学的程序就难以保证决策的可行；没有科学可行的决策，就谈不上“资源节约”。目前，科学合理的决策程序还没有完全确立起来。在行政决策实践中，一些科学决策程序中的功能环节，如问题的界定、结果的预测和跟踪决策等，往往没有受到应有的重视甚至完全被忽视。在决策过程中可行性论证的缺失尤为突出，往往有很多的决策只重视政治效应而忽略经济效应，只重视定性分析而忽略定量分析，更缺乏综合性系统分析和专业性的定量评价。甚至于一些地方政府好大喜功，决策目标不切实际，拟订的备选方案可操作性不强，不进行社会调查，不根据实际情况科学选择方案，盲从于其他地方的先进经验，整个决策过程毫无程序更谈不上科学性。
（五）决策监督缺乏规范性
政府决策过程，实际上就是公共权力的运用过程。对这一过程缺乏有效的监督和制约，就难免使公共权力脱离正确的运行轨道。目前，政府的决策过程缺少制度和法律的约束和监督，尤其缺乏对决策责任的规范和追究制度。我国长期以来奉行的是“集体决策”，一旦决策失误，造成严重后果，虽说是集体负责，其实是无人负责。实践中一些地方政府的决策责任意识淡薄，往往只管做决策，决策失败并造成严重的经济损失和负面社会影响后，拒不兑现其承诺的责任，或用各种办法推卸责任，甚至美其名曰“交学费”。多年来，这种“交学费”的不负责任的决策使国家遭受到了严重损失，造成资源浪费和环境污染。
二、“两型社会”建设中的决策体制创新
（一）建立科学的政绩考核机制，确保决策价值和目标的科学性
首先，要树立以绿色GDP为主的政绩考核机制。绿色GDP，其实质是将环境价值、环境成本纳入国民经济的核算体系。将环境成本、资源成本纳入国民经济和社会发展指标，从制度上可以防止生态经济透支的发展行为。在决策思想上，应该牢固树立“成本”、“效率”观念，从思想观念上树立绿色GDP观念。长远规划，合理开发资源，从调整结构上寻求新的经济增长点，节约人力，顺应民心。
其次，在考核评价上，实现以GDP为中心向以科学协调的“两型社会”评价体系转变。考察政府和政府官员的工作实绩，既要看发展速度，更要看质量、效益和后劲；既要看近期的、局部的成果，更要看长远的、整体的效益，既要看经济发展和社会发展的成效，还要看精神文明建设的成效。我们应该以人和社会的全面持续发展为核心，综合评价地方各种与人类生存和发展的因素，注重经济发展的质量，尤其要注重该地方的可持续发展能力。
最后，建立领导干部环保工作任期审计制度。领导干部任期期满和离任的，应对任期环保工作目标完成情况进行审计。对未完成环保工作目标的，应追究其行政责任。将环境保护的考核和干部的任用挂勾，完善目前的干部任用制度。如深圳在继全国首次推出“绿色GDP”指数，出台《深圳市环境保护实绩考核试行办法》之后，在2008年又把环保考核与领导干部选拔任用进行挂钩。只有建立资源节约、环境优先的政绩考核体系和干部考核制度，加大生态环保、节能降耗、耕地保护、公共服务等领域指标权重，突出“两型”的考核，把环保实绩考核真正成为引领党政领导干部政绩观的“指挥棒”，才能引导和促进领导班子和领导干部自觉落实新的科学发展观，形成新的正确的政绩观，确保决策价值和目标的科学性。
（二）建立健全听证制度，确保决策的民主性
听证制度的主要意义在于通过广泛听取利害关系人的意见，保证立法、决策及决定的科学性，切实维护利害关系人的正当权益，这是友好型政府的基本要求。制定重要经济社会决策事项公示办法，对事关全局的经济社会发展和与群众利益密切相关的重大决策事项，必须广泛征求社会各界意见。在涉及公共利益的政策、规划和决策上，举行公开听证，更要避免听证制度流于形式化，避免“听证就是涨价”的现象，要真正做到广泛听取公众意见，以保证政策、规划、决策更符合民意，符合公共利益。人们从自身利益出发参与政策过程，关心政策过程对自身利益的影响，从而增强对政策体系的认同感，也从根本上提高了公众对政府的信任程度，促进“两型社会”的发展。
（三）完善行政决策智囊系统，确保决策的科学性
各级政府应当要采取成立专家咨询组、聘请有关专家或者委托科研机构咨询等形式，完善重大行政决策专家论证机制，赋予他们进行决策调研、规划和论证的自主权力。设立一些由多学科专家和优秀人才组成的大型信息咨询机构，加强其自身发展和管理，并建立行政决策咨询的程序规范和制度。扶持并鼓励民间信息咨询机构的兴办，繁荣信息产业和信息市场。更重要的是要逐步建立可实施的环境与发展综合决策机制。环境与发展综合决策是把环境问题纳入政策、规划和管理各级进程之中，通过改进或改变决策程序，将经济、社会和环境加以综合。制定关于环境与发展综合决策的法律法规，将环境与发展综合决策作为经济社会运行中一项准则和一项制度，达到程序化和规范化。这样才能确保决策的科学性，努力从源头上节约资源、防治污染和生态破坏。
（四）完善决策程序，确保决策的严谨性
各级政府及其部门制定涉及全局性、长远性和公众性利益的重大行政事项，都必须依据法律、法规和国家政策措施的要求和规定的权限、程序进行决策。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取各方面意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定，做到情况不明不决策、未经专家论证不决策、没进行民主讨论不决策、不符合法定程序不决策，也就是说重大决策必须经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审核和集体研究等5个程序。出台规范性文件，确定本级政府重大行政决策的具体事项和量化标准，对重大行政决策的具体操作规则作出规定，并向社会公布。通过进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，提高政府决策的严谨性，促进政府决策与公民知情权的统一，保证决策的科学性和正确性。
（五）强化对行政决策的监督，确保决策责任的到位
实行重大行政决策的后评价制度，通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现并纠正行政决策存在的问题，减少行政决策失误造成的损失。建立行政决策责任追究制度，对超越法定权限、违反法定程序的行政决策行为，以及依法应当作出决策而不作出决策，玩忽职守、贻误工作的行为，要依照有关规定，对负有领导责任的人员或者直接责任人员给予处理和处分。建立决策讨论、辩论、投票记录与备案制度，对决策会议上持赞成态度的要严厉追究责任，对不表明态度者要进行追究相应责任，对反对者则可免予追究责任。
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（作者单位：中共湖南省委党校研究中心。作者为副研究员）