我国农村公共服务体系的内涵及相关理论探讨
发布时间：2022-04-05 15:12:56
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摘要：农村公共服务体系建设一直是我国农村改革与发展问题的重要组成部分，要促进我国农村公共服务体 系建设又好又快的发展，需要完善的理论指导。文章从我国基本国情和改革开放以来经济社会发展的实际情 况出发，以农村公共服务体系建设相关理论为基础，提出具有中国特色的农村公共服务体系理论框架。
关键词：农村；公共服务体系；理论；探讨
一、农村公共服务体系的内涵
学术界有关公共服务的定义很多，综合各方观点，农村公共服务是指专为居住在乡镇和村一级的公民提供的 公共服务，它是为满足农业生产、农村发展和农民生活共同所需而提供的具有一定的非排他性和非竞争性的 社会服务，是以农业信息、农业技术或劳务等服务形式表现出来的一种农村公共物品。农村公共服务的提供 ，确保了农业生产的进行、农村经济的发展与农民生活的稳定，对我国“三农”问题的解决以及新农村建设具 有极其重要的理论价值和现实意义。
农村公共服务的形式多样，内容丰富，涉及到农业生产、农村发展和农民生活的方方面面，构成了一个庞大 的系统工程，这就是农村公共服务体系。
二、农村公共服务相关理论探讨
（一）新公共服务理论
新公共服务理论是由美国著名行政学家登哈特提出的，该理论认为行政官员在其管理公共组织和执行公共政 策时应主要承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是 为其划桨，而应是建立一些明显具有完善融合力和回应力的公共机构来帮助公民明确表达和满足他们的共同 利益需求。
通过对“新公共服务理论”基本内容的理解，我们可以归纳出该理论的核心价值理念就在于“以人为本”、“重 视责任”以及“强调服务”。“以人为本”是指“新公共服务理论”以公民为中心，强调在民主对话、沟通协商基础 上的政府与社区、民众的合作互动，建立有效的公民利益表达机制；“重视责任”强调行政官员应向多方主体 负责，要求公共管理者积极回应公民要求、倾听公民呼声、方便公民选择、鼓励公民参与、部门绩效评价以 公民为主体；“强调服务”认为政府与社会的关系不应是政府统治社会，而是社会控制政府，政府权力来源于 社会，受制于社会，服务于社会。
（二）政府职能理论
1、公共物品理论。公共物品的提供古已有之，但是对公共物品理论的探索却只能追溯到19世纪晚期，其代 表人物是美国著名经济学家保罗•萨缪尔森和詹姆斯•布坎南。1954年，萨缪尔森发表了《公共支出的纯理论 》一文，给出了公共物品的经典定义：“每个人的消费不会减少任一其他人对这种物品的消费”，由此使非排 他性和非竞争性成为公共物品的两个本质属性。1965年布坎南对公共物品的定义进行了更为全面的阐述， 他认为，根据萨缪尔森的定义所导出的是纯公共物品，而完全由市场来决定的是纯私人物品。在现实世界中 ，大量存在的却是介于纯公共物品和纯私人物品之间的物品，称为准公共物品。通过以上分析，我们不难发 现公共物品本身就是一个复杂的概念，其繁多的种类涉及到人们生产、生活的方方面面，对于人们的生存和 发展有着重要的意义。但是，由于其具有非排他性、非竞争性等本质属性，这就决定了在市场经济条件下， 公共物品尤其是其中的纯公共物品，不可能完全通过市场运作的方式来提供，而公共物品的种类繁多，也决 定了它不可能也没有必要完全由政府来提供。有效的公共物品提供形式成为学术界研究的热点问题。
2、公共选择理论。公共选择理论由英国经济学家邓肯•布莱克提出，后经美国著名经济学家詹姆斯•布坎南 发展。詹姆斯•布坎南将市场制度中的人类行为与政治制度中的政府行为纳入同一分析轨道，提出了“经济人 ”假设并认为政府的选择是非市场的集体选择，由于“经济人”利己主义的动机与非市场集体选择本身的缺陷 ，国家或政府的活动并不一定是“有效”的。因此，政府应以民主政治作为其强硬的后盾，通过完善人民利益 和要求的传导机制，建立起一套能够有效约束和监督决策者行政行为的运行机制，保证政府的决策是在公共 利益的轨道上运行。同时，该理论也提醒政府，政府在履行职责时，要考虑到市场的作用，政府干预应严格 限制在市场失灵的领域，政府应为市场的有效运行提供良好的环境，而不应过分干预市场的运作。
（三）地方政府治理理论
20世纪后期，西方学者基于市场经济理论和福利国家政策的失灵，以及社会权力主体日益多元化的现实， 提出了“政府治理理论”。这一理论将政府的管理看作一个合作的过程，它强调管理就是合作，而且不仅强调 政府与市场的协调与合作，更重要的是寻求政府、社会与市场之间的合作与互动，寻求一种通过调动各种力 量和资源达到“善治”目的的社会体制。
地方政府治理是现代社会多层治理结构中的重要组成部分，地方政府治理理论是以治理理论为理论基础，以 地方行政改革为实践基础发展起来的治理理论的一个分支，该理论将公民放在公共事务处理的关键地位，强 调以公民需求为中心，倡导发展多元化、以公民社会为中心、分权与参与的管理模式。这一模式将地方公共 问题解决的主体、公共服务提供的主体、社会事务管理的主体扩展到了政府、社会、公民三方共同组成的政 府组织、民营组织、社会组织和民间公益组织等各种组织化的网络体系，成功地将多元竞争机制引入到公共 物品和公共服务的提供与生产过程中，提高了公共物品和公共服务提供的效率与质量。
（四）相关理论探讨
新公共服务理论、政府职能理论与地方政府治理理论作为学者们研究农村公共服务体系的理论基础，对我国 农村公共服务体系的建设具有重要的启示作用和借鉴意义。
新公共服务理论强调要重视政府与公民之间的关系，要尊重公民，这种以人为本的服务理念，要求政府在完 善农村公共服务体系时，应充分尊重农民的意愿，建立农民对农村公共服务需求的有效表达机制，实现公共 服务决策的民主化与透明化。同时，农村公共服务生产主体应是多元化的，应在农村公共服务的生产领域引 入竞争机制，政府应作为农村公共服务的安排者，在一些可以由市场或第三部门生产、提供公共服务的领域 ，政府应积极地下放权力，充分发挥市场机制与公民社会的基础性作用。
政府职能理论包括公共物品理论与公共选择理论。作为人们认识政府公共职能的重要工具，公共物品理论从 公共物品的性质与种类入手，为政府等公共组织认识自己的角色，以及针对不同的公共物品采取不同的生产 与提供方式提供了依据。随着人们生活水平的提高，公共物品越加多样化，农村公共服务作为特殊的公共物 品，其体系的建设，要求正确区分公共物品的性质，以此来确定农村公共服务的供给方式。政府职能理论中 的公共选择理论研究的重点是“政府失败说”，它认为在农村公共服务体系构建领域要纠正政府失败，就需要 引入市场的竞争机制，建立和完善对政府的外部监督与约束机制，改变公共物品供给不足或供给过度的状况 ，提高公共物品和公共服务的供给效率，从而更好地满足公民的需求。
我国农村公共服务体系的建设，是一个庞大而复杂的系统工程，根据地方政府治理理论，政府、市场与公民 社会都应作为农村公共服务的供给主体，通过整合三方的力量，可以达到调动各种力量和资源、完善农村公 共服务体系的目的。而且，地方政府治理理论强调农民需求的重要性，建设农村公共服务体系时，必须从农 民的切身利益和实际需求出发，这样生产与提供的农村公共服务才是切实有效的。
在研究以上理论的基础上，笔者结合我国实际，对我国农村公共服务理论的相关内容进行了探讨。
三、我国农村公共服务理论探讨
我国农村公共服务作为一种特殊形式的公共物品，在秉承公共物品理论与公共服务理论精华的同时，受我国 国情以及服务地域与服务对象的特殊性的影响，又具有自身的理论特性。
由于我国农村人口规模庞大，农村地区的公共服务存在着巨大的“欠账”，加强农村公共服务体系建设并非是 想象中那么容易的事情，在现阶段，无论是中央政府还是地方政府都很难从农村公共服务的主要提供者中抽 身出来。因此，我国农村公共服务理论，首先应是中央政府与地方政府之间的关系理论，其次应是地方政府 与事业单位之间的关系理论，最后也是最重要的是，它应是以上这些服务提供者与服务的接受者——农民之 间的关系理论。
首先，由于我国的城乡存在着巨大的差距，强化中央政府在农村公共服务提供方面的职能，是我国农村公共 服务理论的特殊之处。在我国现行的财政管理和行政管理体制中，中央政府通过复杂的层级把权力和责任授 予各级地方政府，强化地方政府在农村公共服务提供方面的职能在情理之中。如果地方政府总能准确地执行 中央的政策，而且中央转移支付也能按照规定目的有效地使用，那么这种授权式的行政管理模式对提供高效 而且优质的农村公共服务有其优势，但事实并非如此。因此，在目前各级政府问责制相对薄弱的情况下，加 强中央政府对地方政府在公共服务提供方面的监管与问责，是首要之举。
其次，在我国，绝大多数公共服务都是由隶属于各级政府的事业单位提供的，它们包括大多数学校、农业技 术推广站、大多数卫生所和医院等。它们作为政府提供农村公共服务的主要执行者，占据了县和乡镇财政预 算的很大一部分。但是在地方政府与事业单位之间也面临着中央政府与地方政府之间一样的困境，事业单位 的管理分散在不同的政府部门中，多数由职能部门进行管理，没有一个综合的机构对所有的事业单位进行统 筹规划、综合协调与指导，使得地方政府缺乏使事业单位服从政府安排的有效手段，导致公共服务的供给在 此环节上大打折扣。
最后，农村公共服务的受用者，也是将来农村公共服务的主要生力军——农民，在目前农村公共服务中，处 于集体失语的状态。一方面以上这些服务的提供者以农民为中心、尊重农民、向农民负责的意识过于薄弱， 另一方面农民争取自身权利、行使自身权力的意识也过于薄弱，这样的“双重薄弱”导致农民在农村公共服务 的提供中处于极其被动的地位。因此，改善农村公共服务情况的关键是要改善农民的利益表达渠道、提高农 民的参与意识，使农民切实参与到农村公共服务体系的设计、提供以及监督和评估中来。
在处理好以上关系的基础上，我国农村公共服务要向新公共服务理论与地方政府治理理论所提供的良好模式 迈进，政府的角色要从农村公共服务的控制者变为农村公共服务的政策制定者和组织服务者；政府应将市场 的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务中，政府应将公民社会的各种力量引入政府的公共服 务中；政府应组织、引导农村公共服务的众多供给主体，在政府构建的制度中，形成农村公共服务供给的合 作网络，促进农村公共服务的供给朝着又好又快的方向发展。
参考文献：
1、丹尼斯•C•缪勒著;杨春学等译.公共选择理论[M].中国社会科出版社,1994.
2、丁煌.西方行政学理论概要[M].中国人民大学出版社,2005.
3、方倩.公共物品理论前沿问题及探讨[J].世界经济情况,2006(12).
4、孙柏英.当代地方治理——面向21世纪的挑战[M].中国人民大学出版社,2004.
（作者单位：福州大学阳光学院）