黑龙江垦区生态文明制度建设调研报告：生态文明制度建设途径

　专题 调研 黑 龙 江 垦 区生态 文 明 制度 建设 调研 报告 黑龙江省农垦总局第十二调研组

　由黑 龙 江省 农 垦总局 环保 局 、 统计 局 、 扶 贫办组 成 的 第十二 调研 组 ， 按 照 黑龙 江省 农 垦总局 党委安 排 部署 和 主 管领 导指 示精 神 ， 认 真研 究拟 定 调研提 纲 ， 提 出重点 调研 内容 ， 由环保 局 局 长

　带队 一行 四人 赴 红兴 隆 、 牡 丹 江 管理 局 、 ３ 个农场和 １ 家 企业 开 展 实地 调 研 。

　实地 调研 期 间 ， 调

　研 组 组 织 召开 座 谈会 ， 宣讲 了三 中全 会 有 关 生态 文 明制 度 建设 精 神 ， 讨论 了 黑龙 江 垦 区生 态 文

　明建 设 中存在 的 问题 ， 听取 了管 理局 及 部 门 、 农 场和 企 业提 出 的意 见 与建 议 。经 实地调 研 和 整 理各 管理 局 的调研 报 告 ， 将 黑 龙江 垦 区生 态文 明制 度建 设 的情 况进 行 阶段 性 总 结 。

　一、创建 生态垦区的历 程与现状 标考 核 纳 入 总局 经 济和 社 会 发 展 目标 考核 内容 ， 实行

　“ 环保 一 票否决 ” 权。

　 党 的十八 大报告 系统 化 、 完整 化 、 理论 化地 提 出 了

　生 态 文 明的 战 略任 务 以 来 ， 各地 对 生 态 文 明制 度 和机

　制 开 始 认 真 研 究和 大胆 尝 试 ， 比如 ， 贵 阳 市成 立 的 生 垦 区开 展 生态 系列创 建 工作 １ ７年 里 ， 经 历 了从 生

　态 示范 区建 设 到 生态 垦 区 建设 ， 进 步 到 现在 的生 态 文 明建 设 的长 期发 展过 程 。

　 （ 一）

　生 态 建 设 发 展 历 程 贵 阳市 、 无锡 市 、 杭 州市 等 市 县 的

　１ ９ ９ ６年 ， 以 发展 生 态 农业 为基 础 ， 垦 区 开 展 生 态

　态 文 明建 设 委 员会 ， 生态 文明建设规 划通过 了国家审查 ， 虎 林 市 委 下 发

　示范区建设。１ ９ ９ ８年 二 九 一 农 场 首 批 通 过 原 国 家 环

　关于 进 一 步 推 进 生 态 文 明建 设 的决 定 》 等 等 。

　总局

　保局 组 织 的专 家 组验 收 ； １ ９ ９ ９ 年， 农 垦 总局 按 照省 委 、

　 《 力

　省 政 府 关于 生 态 省 建设 的统 一部 署 ， 全 面 开 展生 态 示

　环 保 局和 有 关 部 门及 管 理局 正 在 积 极研 究 和 探 索 ， 争做到先行先试。宝泉岭、 建三江 、 哈 尔 滨 管 理 局 根

　范 区 建设

　２ ０ ０ ２年宝 泉 岭 管理 局 被批 ； 隹命名 为 国 家级

　０ １ ３年 国家环 保 部《 国家 生态 文 明建 设试 点 示范 区

　生态示范区

　到２ ０ ０ ６年 ， 其 他 ７个 管 理 局 和 农 垦 总 局

　据 ２ 试行 ）

　》 ， 正 在修 编 生态 局 建 设 规 划 或 编 制 生 态

　也 获 得 原环 保 总 局 批准 ， 垦 区 全 面 完成 了 国 家 级 生 态

　指 标 （ 研 究 制定 生 态 文 明建 设 工作 方案 和 推

　示 范 区 建设 任 务 ， 成 为 目前 全 国 最 大 的 区域 型 国 家级

　文 明 建 设规 划 ，生 态 示范 区。

　进 措 施。

　从２ ０ ０ ５年 开始 ， 农垦 生态 示 范 区建 设正 式 向生态

　垦 区 建设 转 轨 ， 成 立 了总 局 主 要 领 导 为 组 长 ， 分管 领 （ 二）

　垦 区生 态建 设取 得 的成 绩 通 过 实施 生 态 农业 等 八 项 重 点 生态 工 程 建 设 ， 垦 社 会 和 生 态环 境 效 益 明显

　导 为 副组 长 ， 相 关 职 能 部 门为 成 员 单 位 的 “ 生 态 垦 区

　区 的经 济得 到 了快 速发 展 ， 推进“ 绿色发展、 循 环 发展 、 低碳发展” 模式 ， 探

　建设 领 导 小 组 ” ， 下设办公室（ 在环 保局 ）

　， 管理局、 农

　提高 ，

　 场 也 成 立 了相 应组 织 。２ ０ ０ ６年 以 来 ， 各 级 编 制 和 实 施

　 索具 有垦 区特 色 的生 态文 明建 设 新道路 。

　２ ０ １ ２年 统计 数 据 显 示 ， 节 水 灌溉 面 积达 到 ２ ４ ． ３万 《 生 态垦 区建 设规 划 》 和 年 度行 动 计 划 ， 年初 签 定 重 点

　种 植 绿 色有 机 农作 物 １ ９

　９ ． ３万 公 顷 ， 占全 省 绿 色

　目标 责任 状 和 建 设 任 务 ， 年底组织考核验收 ， 通 报 考

　公 顷 ， 核 结 果 。生 态垦 区建 设在 系 统地 、 有序 地 稳步推 进 。

　 有机 食 品认 证 面积 的 ４ ４ ． ５ ％， 全 国 绿 色食 品 标 准 化 原 ３个 。

　区域 森林 覆 盖率 达 １ ８ ． ４ ％ 人 均 绿

　２ ０ ０ ７年 ， 党 的十 七 大作 出 了建设 生 态 文 明 的战 略

　料生 产 基地 ６ １ 平 方米

　城镇化率达到 ８ ５ ％ 。

　绿 色健 康 养

　部署 ， 首 次 将 人 与 自然 和 谐 ， 建 设资 源 节 约型 、 环 境 友

　地 面 积 ４好 型社 会 写入 党 章 。２ ０ ０ ８年 总局 印发 了《 加 快推 进 农

　殖 基 地 的建 设 保 持 良好 的发 展 势 头 。轻 工 业增 加值 ７ ５ ． １ 亿元 ， 年增长４ ３ ． ８ ％ 实 现 生态 旅 游 收 入 ２ ２ ＿ ８亿

　垦总局生态垦区建设工作方案》 ， 同年将生态环保 目

　 １１

　 ８农 场 经 济 管 理２ ０ １ ４ ． ０ １

　专题调研 元， 海林 、 七星 、 兴 凯湖 农 场被 确 定 为 省 级 旅 游 名 镇 。

　 环保部、 财政 部 印 发 《 国 家重 点 生 态 功 能 区 县 域 生 态

　已建 各 级 各 类 自然 保 护 区 ２ １个 ， 总面积５ １ ． ５万 公 顷 ，

　环境 质 量 考核 办 法》 ， 财 政部 制定 《 国家 重 点生 态 功 能 占垦 区 土地 总面 积 的 ９ ． １ ％ 。６ ０ ％ 以 上 的 农 场 开 展 饮

　区转 移 支付 办 法》 ， 生态 补 偿 资金 达 ２ ２ 亿元 ， 垦 区未 单 国 家重 点 生 态功 能 区” 范围 ， 得 不 到 生态 补偿

　用 水 源 地 划 分 工作 ， 广泛开展 国家级、 省 级 生 态 乡镇

　独 列入 “

　 创 建 工作 。科 技 、 教育、 文化、 医疗 、 卫生 、 社 会 保 险 等

　资 金 。

　事 业 稳步 发展 。

　 垦 区大 多数 生 态 建 设 指 标 位 居 全 省 先进 水 平 ， 基

　本完成 生态 文明第一 阶段建设任

　务。２ ０ １ ３年 ， 宝 泉

　岭、 建 三 江 管 理 局 首 批省 级 生 态 局 建设 已经 通 过 专 家

　（ 二）

　生 态环 境执 法 力量 薄 弱

　国家、 省 已经 颁 布 实 施 多 部 生 态保 护 方面 的 法 律

　法规 ， 生 态环 境 管 理 权 、 执 法权 分 散 到 多个 职 权 部 门 ，

　 存 在职 能交 叉 的问题 。

　由于 垦 区 地域 分散 ， 农 场 无 专

　职执法机构 ， 现有总局、 管理 局 两 级机 构 编 制 数 量较 组 考 核验 收 ， ２ ０ １ ４年 申报 国 家级 生态 局 和 国 家生 态 文 少、 人员力量不足、 各部 门 之 间还 没 有 形成 多 部 门执

　明示 范 区 ， 准备开展 国家生态文明示范区建设 ， 在 全

　法 联动 机 制 ， 所 以， 基 层 生 态环 境 执 法 力量 十 分 薄 弱 ，

　 省 起 到 了率 先和 示范 作 用 。

　 普遍存在执法不到位 、 执 法 不 严 的现 象 。

　比如 ， 多部

　（ 三）

　生 态文 明制度 建 设 情况

　委 近 几年 连 续 下 发秸 秆 禁 烧 令 ， 部 分 农场 秸 秆 焚 烧依

　在 党 的 十八 大 报告 里 已经提 出一 系列 生态 文 明 建

　然 在 半 数 以上 ； 养殖业污染空气和地下水资源 ， 大量

　设 的制 度 ， 这次全会又把 “ 资 源 产权 、 用途管制 、 生 态

　有 机 肥 没 有 资 源 化 利 用 ； 部分农场地下水过度开采 ，

　 农业 用 水 严重 超 出区 域水

　红线 、 有偿使用 、 生 态 补偿 、 管理体制 ” 等 内容 充 实和

　水 稻种 植 区地 下 水位 下 降 ， 毁 林 开荒 、 开 垦 湿 地 现 象 时有 发 生 ； 退

　强化 到 了生 态 文 明制 度 体 系 中来 ， 构成 了完 整 生 态 文

　资 源承 载 能 力 ； 退 牧 还 草停 滞 ； 化肥、 农 药超 过 使 用 标 准 ， 土

　明 建设 的 制度 体 系 。

　下 一 步 ， 国家、 省 还 要 对 现 行 的

　耕 还 林 、 壤 地 力 明 显下 降

　减 排 任 务 是 省政 府 与 总局 签 定 的 责

　不符 合 生 态 文 明要 求

　的制 度 、 体 制、 机 制进 行 改 革 ， 配

　任状 ， 是 硬 指标 ， 个别 单 位领 导重 视 不够 ， 完 不成 年 度

　套政 策和 制 度 不断 地完 善 。

　 减 排任 务 等。

　 垦 区 经 过 十 几年 的生 态 建 设 ， 基 本 完 成 生 态 文 明

　（ 三）

　生 态环 境保 护 资金 渠 道不 顺

　建设 的第 一 阶 段 建 设任 务 。

　取 得 的成 绩 ， 是 依 据 的最

　垦 区是 国务 院确 定 的 现代 农业 综 合 配套 改革 试 验

　基本的生态文明制度 ， 比如 ， 农业法、 规划法 、 土 地 管

　区， 是 国 家 重 要 的 商 品 粮 和 农 产 品生 产 基 地 ， 生 态 安

　理 法、 水法 、 环境保护法、 大气 污 染 防治 法 、 水 土 保 持

　全 对 于 垦 区十 分 重 要 。

　但 是 ， 由于 多年 的开 发 建 设 ，

　 法、 环评 法、 森林法、 草 原 法等 法律 制 度 ， 全 国 生 态 环

　生 态 环 境 遭到 不 同程 度地 破 坏 。

　存 在 草原 退 化 、 水 土

　境保护纲要、 湿 地 管理 条 例 等 法 规 制 度 ， 以 及 生 态 垦

　流 失 、 土地 沙化 、 自 然 保 护 区面 积 减 少 、 大 气 雾 霾 现 区 建 设 目标体 系 、 总量 控 制 、 公众参与、 考核办 法、 奖

　象

　生活污水、 垃圾随意排放 ， 饮 用水 安 全 受到 威 胁

　 惩机制等政策制度 、 经济制度 、 行 政 制 度 等 。

　应 当肯

　养 殖 业 粪 便 和 农 业废 弃 物 得 不 到 有 效 利 用

　能 源、 资

　定地说 ， 我们 执 行 的 生 态 文 明 制 度 ， 特 别 是 各 级 的生

　源 消 耗 大 、 浪费多； 矿 山、 废 弃 土地 等修 复 困难 。

　建 设 努 力减 少 资 源消 耗 ， 控 制 环境 污 染 ， 促 进 生

　态 建设 目标 责 任 制 考核 ， 对推 进 生 态 垦 区 建设 发 挥 了

　 生态文明 ，重要 作 用 ， 为生 态 文 明制度 建 设打 下 了 良好基 础 。

　 态 恢复 ， 加 强 资源综合 利用 等 方面 需要 投入 大量资 金。

　 垦 区由于 计 划单 列 ， 得不 到 省

　级 财政 的支持 ； 特 殊 二、 垦 区生态文 明建设 的不足之处 体制 ， 无地方财政收入 ， 不 能 建 立 生 态 建 设 和 保 护 专 ０ ０ ０万 的排 污 费直 接上 缴 省 级

　（ 一）

　垦 区未单 独列 入 “ 国 家重 点 生态功 能 区” 范围

　 项基金。每年征收约 １ 不能 及 时返 还 垦 区使 用 ， 国家、 省 松 花 江流 域 污

　国务 院 《 关于 落 实科 学 发 展 观 加 强环 境 保 护 的决

　财 政 ， 农 村 联 片环 境 综 合 整治 项 目资金 ， 不 包

　定》 要求“ 抓紧 编 制 全 国生 态功 能 区划 ” 。２ ０ ０ ８年环 保

　染 防 治项 目、企

　部发布《 全 国生 态 功 能 区划 》 公告 ， 将 全 国划 分 为 ２ １ ６

　 含 垦 区。

　生 态环 境 保 护 大部 分 资金 投 入依 靠 农 场 、资 金 压 力大 。生 态 建设 与地 方相 比 ， 没

　个 生 态 功 能 区 。我 省 的 北 安 、 甘南 、 嫩 江 等 市 县 列 入

　业 自筹解 决 ， 头 痛 医头 ， 脚 痛 医

　大 小 兴安 岭 森 林 生态 功 能 区

　同江、 富锦 、 饶河、 抚远、

　 有 建立固定的国家资金投入渠道 ，难 以 建立 生态 文 明建 设长 效机 制 。

　 密山、 虎林 、 绥 滨 ７个市 县列 入 三 江平 原 湿地 生 态功 能

　脚 ，区， 共５ １个 市县 （ 含 垦 区 部 分管 理局 、 农场 ）

　。２ ０ １ １ 年 （ 四）

　生态 建设 目标 责任 制 考核 不健 全 农 场 经 济 管 理２ ０ １ ４ ． ０ １

　 １

　 ９

　专题调 研 生 态环 境 保 护要 与经 济 发展 相 协调 ” 原 则 向“ 生

　我们党所追求的生态文明， 就 是 要按 照科 学 发 展

　设 从 “观 的要 求 ， 走 出一 条低 投 入 、 低 消耗 、 少排 放 、 高产出、

　 态 环境 保 护优 先 ” 原 则 转变 。

　 能循 环 、 可 持 续 的新 型 道 路 ， 形成 节 约 资 源 和 保 护 环

　四是完 善 多部 门联 动 机 制和 生态 文 明建 设联 席 会 境 的空间格局、 产业结构 、 生 产 方 式 和

　生 活 方 式 。

　生

　制 度 ， 形 成 一 个 多 方 参 与 的 生 态 与 发 展 政 策 制 定 机 态 文 明建设 是 个综合 性 、 系统 性 和长 期 性 的过程 ， 需要

　制 ， 提 高决 策 的科 学性 。

　 多部 门以及全社会 的共 同参与、 共 同努 力才能够完成 。

　 （ 三）

　建 立 生态文 明建设 资金投 入 渠道 一对照《 决定》 提 出的 生态 文 明制 度 建设 内容 ， 我 们 认 为垦 区 生态 建设 目标 责任 制考 核 存在 以下缺 陷

　 一是 发改 、 财务 、 环 保 等部 门 努力 将垦 区列 入 国 家 重 点 生 态 功 能 区补偿 范 围 ， 坚 定 不移 实施 主 体 功 能 区

　开 发 管制 界 限。

　编制和 实 施垦 区 生态 文 明建设 规 划。

　 二是 发 改 、 财务 、 工信 、 农业、 畜牧、 林业 、 水利 、 土

　渠道 ， 将生 态环 境保 护 项 目列入 国 家、 省 财政 预算 。

　 三是 建立垦区生态补偿基金配套制度。２ Ｏ世 纪

　９ ０年 代 垦 区 曾经 实 行过 “ 耕 地 培肥 基 金制 度 ” ， 建 议恢

　（ 秸秆 ）

　废 弃 物 综合 利 用 生产 补 助 、 相 关机 械 购 置和 生 是 考核 侧 重在 环 境 保 护 的 污 染减 排 指 标 方 面 ，

　 制 度 。

　划定 生 态 保 护红 线 ， 划 定 生产 、 生活、 生 态 空 间 对 生态 保 护和 恢复 指标 考核 过于 偏 轻 。

　 二 是 生态 文 明建 设具体 行 政 管理 包括 林 业 、 水利、

　部门， 实际 工作 中合 力效 应 不 明显 ， 缺 少联 动 机制 。

　土地、 住建 、 环保、 畜牧、 农业 、 工业、 公安 、 工 商 等 多 个

　地 、 环 保 等 部 门争 取 国 家 、 省 污 染 治 理 专 项 资 金 补 助 三 是 东 西 部 管理 局 、 农场 考 核 指 标 和 责任 没 有 根

　据 经济 发 展 、 生 态环 境状 况 区别 对待 。

　 标 考核 中偏 低 ， 没 有执行 生态 环境损 害责任 追究 制度。

　四是 生态 建设 考 核权 重 在 总局 经济 和社 会 发 展

　目

　 复 此制度 。主要用于 养殖业 粪便资源 化利用 、 农 业 五 是 个 别 领 导 和 企 业 不 能 从 全 局 战 略 高 度 认 识 生

　态 保 护 新 技 术 、 新成 果 的推 广 等 ， 对保持垦区４ ０ ０ ０万 态 文 明建 设 的重 要 性 与 紧迫 性 ， 片面 追 求经 济 ＧＤ Ｐ增

　亩 耕地 的长久 生产 能 力意 义特 别 重大 。

　 长， 不考 虑环 境 容量 和环 境 承载 能 力要 求。

　 六 是 没有 严格 执 行环 境 准入 制度 和 规 划 区域环 评 制度， 先进 技术 工艺 得 不到 应用 和推 广 。

　一（ 四）

　严 格 生 态 环 境 执 法 是 执行 最严 格 的环 境 影 响评 价 制度 。

　充分 发挥 环 境 影 响评 价 对 资 源配 置 的作 用 ， 通过对区域发展、

　构， 发展循 环经 济 。

　七 是 各 级 对 生态 文 明宣 传 教 育 力度 不 够 ， 广 大人

　行 业 发 展规 划 环 评 ， 防 止 生 态破 坏 ， 优 化 行 业 产 业结

　民群 众对 生态 环境 的参与 权 、 知 情 权没 有真 正 实现 。

　 二是 建立 联 合 执 法 机 制 。着 力 解 决权 责 交 叉 、 多 头 执 法 问 题 。

　环 保 部 门主 动 联 合 其 他 生 态 资 源 管 理 部

　 门开 展联 合 执 法 ， 严格 监 管矿 产 、 水资源开发 ， 毁林、

　三、 关于垦 区生态建设 的对 策 （ 一）

　加 强 对 生 态 文 明 建 设 的 领 导

　党 的十 八 大 要 求 将 生态 文 明建 设 放在 突 出地 位 ，

　毁草 、 破 坏 湿 地 等行 为。

　集 中开 展 污 水 处理 厂 建 设及 畜 禽 养殖 污 染 防 治 、 秸秆禁烧、 资 源开 发 类 建设

　三 中 全会 《 决定》 将“ 加 快生 态 文 明制 度 建 设 ” 作 为一

　运行 、 自然 保 护 区、 工业 污 染等 执法 大检 查 。

　 项 重 要 的 改 革 内容 提 出来 ， 足 以说 明 党和 国家 大 力推

　项 目环评 、 进 生 态文 明 建设 的决 心和 力度 。

　垦 区正在 建 设 国家商 三是 加 强基层 执 法 力量 。

　《 决定》 提出， 加 强食 品 药 安全生产 、 环 境 保 护等 重点 领 域 执 法 力量 。

　建议

　品粮 基 地 和安 全 食 品 生产 基 地 ， 良好 的生 态 环 境 是 固

　品 、 管理 局 执 法人 员编 制 ， 在农 （ 牧）

　场 设 立 生

　本、 持 续 发 展 的根 本 动 力 。

　因此 ， 建 议 在 总 局 党 委 工

　增 加 总 局 、 态 环 境 监 察 派 驻 机 构 。

　 作 报告 中 以独 立 篇章 阐述 垦 区生 态文 明 制度 建设 的 意

　义、 目标 、 任 务等 内容 。

　（ 二）

　成 立 垦 区 生 态 文 明 建 设 领 导 小 组 （ 五）

　建 立 生 态文 明建设 的公 众参 与机 制

　是 不断 丰 富 环 保 宣传 教 育 方 式 ， 针 对 不 同 人群 一寓教于乐， 采 取 更 加贴 近 公 众生 活 、

　 将 现 行 的 生 态 垦 区 建 设 领 导 小 组 转 化 和 调 整 为

　采 用 不 同 的 方 式 ， 更 加 生 动 的 教 育 形 式 。

　 “ 垦 区 生 态 文 明建 设 领 导 小 组 ” ， 总 局 主 要 领 导 为组

　二是 完 善 相 关 制 度 ， 明 确 公 民 个 人 和 非 政 府 组 织

　长， 分管 领 导 为副 组 长 ， 相 关职 能 部 门 为成 员 单位 ， 下 环 境监 督权 和环 境 诉讼 权利 。

　 设办 公室， 核定办公室领导指数和编制 ， 配 备专 职 人

　的环 境决 策参 与权 、 三是加 强生 态环境信 息 披露 ， 保 障 公 民 的 知 情

　员， 主 要行 使 以下职 责

　公报 、 新 闻 发 布 会 以 及

　是 在 总局 直接 领 导 下 ， 根 据 国家 、 省生 态 文明 建

　权 。

　相 关 部 门应 该 通 过 网 站 、 广播 、 电视 等形 式公 开 生态环 境信 息 。

　 设法 规和 政 策 ， 制定适 合 垦 区发展 的生态 文 明制度 ， 争

　报刊 、一取 国家财政支 持 ， 布置生态文 明建设的工作和任 务等。

　 二是 完 善 目标 考核 。

　建立体 现生 态 文 明要 求的 目

　标体 系 、 考核办法、 奖惩 机 制 。做 到 责任 、 措 施 和 投 入

　四是 充 分发 挥 新 闻媒 介 的舆 论 监 督 和 导 向作 用 ，

　 提 高广 大公 众积 极参 与 生态 文 明建 设 的积极 性和 责 任 感， 监督有关部门依法行政。鼹 （ 责任 编辑

　高扬）

　“ 三 到位 ” ， 建立 以绿 色 Ｇ ＤＰ为导 向 的干部 政 绩考 核 制 度。

　三 是 建 立和 执 行 生 态 环 境 损害 责 任 追 究 制度 ； 研 究 生 态环 境 损害 技 术 评 估 办法 ； 努 力 推 动 生 态 文 明 建 ２ ０农 场 经 济 管 理２ ０ １ ４ ． ０ １