农村集体土地承包中相关法律适用问题探讨之三

发布时间：2021-09-26 16:22:07 浏览数：次

　　一、在承包土地利用现状上存在的问题
　　《农村土地承包法》中，已明确规定作为承包的土地为农业用地。但在实际中，“走样”的情形颇多。对执行《农村土地承包法》有不严、不细之处。
　　所谓不严之处是指擅自改变和变相改变农业用地用途的现象时有发生。有的农户认为取得了土地承包权，自己对承包地就有了绝对的用益权利，于是在自家的承包地上建房、建窑、取土、挖沙，不仅擅自改变了农用地的性质而且严重地破坏了土地现状。有的变相地改变农用地性质，在承包的耕地上搞羊舍、牛舍、鸡舍等养殖业建设，美其名曰：“都是大农业用地”，久而久之，这些用地也就演化为非农业建设用地了。还有的在耕地上以建看护房为由建了住宅。
　　所谓不细之处是指对农用土地中不同类别的用地约定不明，致使土地利用不合理，破坏了土地生态环境。最典型的是“五荒（荒山、荒坡、荒沟、荒沙、荒滩，下同）”使用权的承包（在我地多以拍卖的方式进行），其宗旨在于治理，主要用途是植树种草。但一些“五荒”承包者为了近期利益，却用于种植农作物，有的只是象征性地种上几行树，主要目的是在树的行距间种植农作物。有的为防止树木长大后影响农作物生长，每年将幼树割掉，使其永远长不成林。这些行为，不仅无助于土地的水土流失和沙化的治理，反而加速了土地生态环境的恶化。按国家的生态建设要求，处于退化中的耕地尚要退耕还林还草，而将生态条件本来就脆弱的“五荒”进行开垦，无疑是雪上加霜。
　　二、如何实施对农用地的用途管制
　　作为农村土地承包合同，应当将用途管制作为重点内容予以确定和实施，尤其是对“五荒”的承包更是如此。从土地利用分类上讲，《农村土地承包法》对土地承包经营中的土地一级类用途（农业用地、非农业建设用地、未利用土地）已经规定得很明确了，即“必须维持土地的农业用途，不得用于非农业建设”。笔者认为还应延伸到土地利用的二级分类上，此处是指农用地的二级分类，如耕地、林地、草地等，实行对土地分类的二级用途管制。这一点，对以其他方式承包的“五荒”用地尤为重要。在我地，“五荒”拍卖与治理的用途，除滩涂经治理可作为耕地外，基本都为林草业，并且禁止耕种。因此，严格农用地的二级分类用途管制，是农村土地承包合同的重点内容之一，违背该项约定的，属于实质性违约。被违约方可以要求其限期履行，进行补救，也可以行使撤销权，解除合同。从土地管理法的角度看，违背土地用途管制的行为是一种违法行为，亦可通过行政措施责令限期改正，并给予相应的处罚，对情节严重的，直至收回土地使用权。
　　三、如何界定不可抗力对农用地治理的影响
　　实践中，在对“五荒”土地的治理和利用上，承包方对没有治理或虽然治理但未达到合同约定标准的，往往以不可抗力为由进行抗辩。对这一情形，则要根据具体情况进行分析。在对“五荒”土地的承包治理中，不可抗力的情形是有的。特别是在极度干旱和水毁的情况下，时有发生。水毁的情形容易界定，而干旱的情形就比较复杂了。我地区，本来就属于干旱半干旱气候区，“十年九旱”是正常现象，但干旱到什么程度算是不可抗力呢？笔者认为，应以两个标准予以判断。一是横向对比法，在自然条件、土地条件大体相同的区域内（可以是行政区域，也可以是自然流域），在当地通常标准的人力、物力、财力状况下，按通常的技术规范并实施正常治理情况下，能否达到治理标准。若80％以上均达不到治理标准，应视为完全不可抗力。承包方绝对免责；若50——80％达不到治理标准，应视为基本不可抗力，可以免除承包方的责任；若20——50％达不到治理标准，应视为部分不可抗力，视情况对承包方部分免责；若20％以下达不到治理标准的，不应视为不可抗力，承包方应负全部违约责任。二是自我证实法（承包方负举证责任），承包者在购买“五荒”后，买而不治的现象时有发生，但买而不用的现象却是少见的。大都怠于治理，而热衷于耕种（种植农作物）。若其所种植的农作物因干旱而绝收的话，以不可抗力为由免除治理责任是可以认定的。但若农作物能够正常收获，有时收成还较好，反而说因干旱连林草也无法成活的观点就很难说得过去。也就是说承包方以不可抗力而抗辩的理由不成立。

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