关于档案法制建设的几点思考

我国的档案法制建设成就显著,形成了以《档案法》为核心，由若干档案行政法规和档案行政规定及其它规范性文件组成的具有中国特色的档案法规体系,其共有五个层次，即第一层是档案法律，主要有《档案法》以及宪法（第十二条）、刑法（第一百六十二条、第三百二十九条）等法律中涉及到的档案内容或条款；第二层次是档案行政法规，第三层次是档案行政规章，第四层次是地方档案法，第五层次是地方档案行政规章。档案法制建设的有序开展，有力地保障我国档案事业沿着法治化的轨道健康发展，依法行政、依法治档的法治理念越来越深入人心，其法治价值与功能也日益凸显。但是在看到我国档案法制建设在依法治档环境建设上取得了巨大成就的同时，更应当看到在确立档案法治的过程中目前还存在着不协调甚至相矛盾的因素。

一、档案法律法规与其它法律法规体系有关规定的不协调

当前集中突出地表现在政府信息公开与档案开放及档案公布权的规定存在着矛盾与错位。《中华人民共和国政府信息公开条例》于2007年4月5日颁布，将于2008年5月1日起施行。《条例》第三章第十六条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取信息提供便利”，“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息”，也就是说公民对政府公开的信息既有“知的权利”，也有“传的权利”，二者是不可分割的。

我国现行的档案法规中关于档案开放、档案公布权却与《条例》存在着至少有三个方面问题：一是部分条款设立与信息公开立法出现“断层”和“不衔接”；二是制度安排未充分考虑利用者的权利，出现“真空地带”，三是制度设计缺乏相应的监督条款和保障措施，影响了制度的执行力。

其主要表现在：1、根据《条例》规定，机关档案室面临着公民知情权的挑战，要求机关档案室的职能必须从为本机关服务向为全社会服务的方向拓展，而《档案法》及《档案实施办法》对机关档案室档案的利用规范却过窄，且存在着机关对档案公布权的垄断，这与政务信息公开相悖。因为政务信息公开要求机关档案室向社会公众公开不涉及国家秘密与利益的那些档案文件，以便于公民对政务的监督及信息的共享，而事实正好相反，机关档案室并没有很好地尽到他们应尽的义务，反而会采取阻碍政务信息公开的做法。

2、机关对档案公布权的垄断，又容易造成行政机关对档案利用公布权的滥用。

3、《档案法》及《档案法实施办法》明确规定，在档案馆尚未公布之前，我国公民只有阅览、复制和摘录已开放档案的权利，而没有公开传播档案信息的权利，这就造成了利用者到档案馆查阅档案时，尽管此档案已向社会开放，却因档案馆或档案所有者没有公布档案，利用者就只能查阅而不可以引用，于是利用者就处于知悉信息内容却只能深藏于心中的尴尬境地，显然与《条例》中公民享有的利用自由权相悖。

4、档案馆的档案开放速度与不断提速的政务信息公开相比已突现时滞。一方面在现阶段已公开过的政府文件到档案馆阶段应自然就属于开放档案，即档案保密的时限为“零时限”，另一方面档案馆又须增加“低龄”档案的开放，以满足社会需求，将《档案法》中有关“经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年”的规定真正落实到实处。

5、在这样大开放的大环境下，存在着两种既有区别又有联系的开放，即现行文件的开放和档案的开放。现行文件的开放是满足利用者“现实的”查考利用需求，档案开放是满足利用者“历史的”研究利用需求。而档案形成的规律告诉我们，档案由文件转化而来，文件办理完毕，经过鉴定、整理、归档后形成档案，也就是说，两种开放的客体具有同源性，即现行文件的开放实际上是档案开放的前移，档案开放是现行文件开放的延伸。显然，我们的《档案法》等档案法律法规的有关规定与现实的政务信息公开不相适宜，不能体现时代性，不能保障档案利用者的“利用自由权”。

二、档案法律法规体系之间有关规定的不协调

《档案法》、《档案行政处罚程序暂行规定》均明确规定县级以上档案行政管理部门为执法主体；而在《建设工程质量管理条例》、《城市建设档案管理规定》、《土地管理档案工作暂行规定》、《水利档案工作规定》中却明确业务主管部门为该档案行政执法主体。这就产生了在一个行政区域内的一种行政行为有两个行政执法主体，显然它与在一个行政区域内的一种行政行为只能是一个行政机构和执法主体相冲突。这种冲突的结果，一方面必然会弱化当前档案行政机关依法执政的执行力，谁都有有法可依有章可循，其结果只能是有法难依。

三、档案规章之间的不协调

如同属城建档案的行政规章，由国家档案局发布的《城市建设档案归属与流向暂行办法》与建设部制订的《城市建设档案管理规定》存在诸多矛盾。《城市建设档案归属与流向暂行办法》规定：“城市建设档案的报送与接收由档案行政管理部门进行监督、协调”，对违法行为“由县级以上档案行政部门依照《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国档案法》给予处罚”。而《城市建设档案管理规定》则规定城市建设档案由建设行政主管部门管理,对违法行为由建设行政主管部门给予行政处分，如此等等。这种规章之间的不协调，必然会导致档案行政处罚处于一个的尴尬境地，左也不是，右也不是。

四、档案法规上下位之间的不协调

一些省市档案法规的细化规定与《档案法实施办法》内容相矛盾。如档案处罚的数量不一致，罚款数额相差很大，档案行政自由裁量权过大。《档案法实施办法》第二十八条规定，《档案法》第二十四条第二款规定的罚款数额，根据有关档案的价值和数量，对单位为1万元以上10万元以下，对个人为500元以上5000元以下。按照《行政处罚法》第十一条第二款的规定：“法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”，而《安徽省档案条例》对同样的档案违法行为给予行政处罚罚款数额的规定却大大低于上位法的幅度范围，其规定为：“对单位可以处2000元以上10000元以下罚款；对个人可以并处200元以上1000元下罚款”。《安徽省档案条例》该条款的规定，显然违背了地方档案立法应遵循的与上位法不抵触原则，同样的情况还有《广东省档案管理规定》第二十七条第三款规定和《辽宁省档案条例》第二十六条规定（全国处罚数额最低）等等。

档案事业和谐不但需求档案法治和社会和谐，同时也渴求档案法治本身的和谐。只有档案法治本身和谐了，才能以和谐的法治价值与功能去促进档案事业的和谐。如果档案法治本身不和谐，形式上存在自相矛盾的情况，那就无法实现档案法治应有的价值与功能。当然，构建档案法治和谐建设是一个历史过程，也可能更是一个比较漫长的过程，但是，这丝毫不能成为我们减慢档案法治发展速度和进度，原谅我们在档案法治过程中的一切错误、失误的理由，相反尽可能地、及时地矫正档案法治建设进程中的错、漏、偏、差，弥补不足，以臻健全和完善，则是我们档案法治的共同义务。

档案事业和谐固然需要档案法治支撑。以法治为基础、为前提、为标准、为调谐器；同时档案事业和谐也要求档案法治本身和谐，即档案法治内部领域的自我和谐与其它领域之间的相互和谐，以和谐的档案法治去促进档案事业和谐的构建，这也是我们的共同职责。