对基层探索创新城市管理机制体制的情况调查

近年来，随着我市经济社会的快速发展，城市建设步伐和城市化进程的加快，城市管理工作如何适应，伴随跟进，贴身服务，促进发展，一度成为相当迫切的问题。面对新形势，各地在实践中勇于探索，不断创新，摸出了不少经验和新做法，值得总结、宣传和推广。为此，市执法局于近期组织调研组，有选择地对顺德容桂街道华口社区、龙江镇、南海桂城街道办的城管创新实践进行了调研。调研期间，通过听介绍、召开座谈会、现场考察、综合分析，深深感到我市城市管理工作在基层充满生机活力，他们能顺应经济社会的发展和人民群众对改善生活环境的迫切需求，在城管工作中大胆尝试，积极创新，探索了不少好路子，对全市加强城市管理工作有一定的启示和借鉴。

一、三个基层单位创新城管机制的基本情况

2003年佛山行政区划大调整是一场城乡一体化改革，它所带来的城市建设与管理的巨大震动及管理理念的变化，对各地而言都是前所未有的。市九次党代会提出了建设现代化大城市与富裕和谐佛山的战略发展目标，也作出了全面创模、创卫、创省文明城市、承办亚艺节、省运会的决策。2006年，又确定为“城市管理年”，接着，市委、市政府印发了《关于加强城市管理工作的意见》，由此掀起了我市城市管理历史上的新篇章。市委、市政府旗帜鲜明地将城市管理提到如此高度，为我市各地加强城市管理工作的探索创新注入了新动力。顺德容桂街道办华口社区、龙江镇、南海桂城街道办等在区委、区政府的领导下，顺应城市发展的趋势，结合实际，大胆实践，分别成立了华口城市管理工作站、镇城市管理工作领导小组、集市容环境和城建管理于一体的街道城市管理办公室，成为佛山加强城市管理进程中一朵朵晶莹的浪花，也成为我市基层城管体制、机制创新的亮点。

——顺德容桂华口城市管理工作站成立于2006年6月，是我市首个基层社区城市管理工作中探索出的新成果。华口社区地处城乡结合部，面积5.3平方公里，户籍人口5000多人，外来常住人口30000多人。成立“工作站”之前，市容环境卫生状况恶劣，非法占地、无证经营、乱摆乱卖问题突出，主要道路拥挤不堪，群众反映强烈，社区领导面临前所未有的压力。如何在困境中解脱，如何建立起长效的管理机制，社区领导为此进行了创新性探索。在容桂城管办和当地执法分局的支持帮助下，经容桂街道办批准成立了街道城市管理领导小组办公室驻华口工作站，由街道城管领导小组办公室和社区居委会双重领导。华口社区党总支部书记任站长，一名支委任副站长，由当地行政执法、工商、国土、规划、公安等五个职能部门为成员，下设专门的“城市管理秩序队”，由社区内部挑选的6名责任心强，工作认真负责，熟悉当地情况的同志任队员。工作站主要负责辖区的市容市貌的日常巡查，管理；就辖区内发生的城管热点、难点问题联系城管执法、工商、公安、国土、规划等相关部门到现场进行研究、处理；对违反城市管理法规的行为进行前期调查摸底、教育纠正工作；受理城市管理方面的群众投诉，并提呈相关部门调查处理；向群众宣传有关城市管理的法律、法规等。华口城管工作站成立以来，组织对市容环境进行了彻底有效的整治，一举改变了华口“脏、乱、差”现象，群众举手赞扬，取得了实效，偿到了甜头，踏出了基层加强城管工作的新型之路，进而促进了当地投资环境的改善和土地与物业的升值。

——顺德龙江镇城市管理领导小组，是应市、区政府要求于2006年初成立的城市管理领导机构，由镇长担任组长，主管城建城管工作的副镇长担任副组长。成员由镇党办、人大办、城市建设管理办、宣教文卫办、城管执法分局、工商分局、派出所、交警中队、交管所、建管站、国土所、规划办等14个相关单位的一把手组成。领导小组下设办公室，设在执法分局，领导小组组长兼任办公室主任，城管执法分局局长和镇党、政办主任担任办公室副主任。该办除了执法分局这支中坚力量外，还有一支专门的“城管秩序队”，经费由镇财政负担。领导小组的日常工作主要由镇城管执法分局负责，但相关制度的出台、工作的组织、协调等都是以镇城管领导小组的名义，由镇党、政、人大办发出，因而能有效地协调和组织各部门的工作，改变之前城管工作由镇建管办唱“独角戏”的处境，确保城管工作的有效开展。龙江镇政府为充分发挥这一机构的作用和效能，2006年4月进一步深化改革，结合当地实际将镇的市政设施维护管理、河面垃圾收集清运、照明系统、交通信号控制系统维护管理划归镇城管领导小组办公室，并制定了一系列切实可行、操作性强的检查考评办法，强化日常管理，城市管理的有效性和权威性在龙江镇得到空前的加强，使人民群众在市容环境的提升中尝到了甜头，感受到了实实在在的好处。此后，镇城管领导小组加大城管工作创新力度，吸收华口经验，相继在3个村（居）成立了城管工作站，迅速在全镇推动建立这种管理模式。

——南海桂城街道城管办公室，是2006年1月经南海区政府批复成立的综合性实体型机构。为改变以往城市管理部门权责不明、职能交叉、推诿扯皮、形成不了合力的状况，同时为更快适应村民变居民、乡村变城市的急剧变化，2006年6月，在区、街领导的重视和决策下，他们将区政府下放到街道管理的“三处两站”（环卫处、园林处、排水处、路灯站、公园管理站）与原来平洲市政办的资源进行了改革整合，成立街道城市管理运营中心，业务上归属城管办指导监督，由城管办主任兼任运营中心主任，属全额拨款的事业单位。主要职能是统一协调管理城市园林、环卫、排水、路灯、公园及道路维修等市政设施的养护。与此同时，还迅速建立街道宣传办、规划建设办、行政执法分局、城市管理运营中心、交管所、派出所、交警中队等多个职能部门的联动机制和联席会议制度，逐步将城管办建设成为城市管理的三个中心（城市管理研究中心、统筹协调中心、指挥监控中心），具体履行如下职能：开展城市管理研究，统筹组织协调各参与城市管理的单位、部门；协调有关部门组织城市综合治理和城市管理重大活动；协调监督电力、燃气、供水、公交等行业管理工作；协调社区环境与服务配套建设；开展城市管理相关工作（如搭建社区城市管理架构、理顺管理体制）；管理运营中心日常工作；审办城市维护费和专项经费的年度计划及资金划拨，并监督使用。实行这一改革，有效推进了城市管理由单一作战到协同作战、突击式管理向经常性管理转变，优化了内部结构，发挥了城管办的指挥、协调作用，在保障创卫创模等工作中得到了充分体现，维护了整洁有序的市容环境秩序，减少了城管违法源头，提升了城管服务经济、服务社会、服务市民的效能。

二、三个基层单位创新城管体制机制的主要特点

上述基层单位，在创新城管体制机制中具有如下共同特点：

（一）顺应形势，认识升华。城市管理工作是随着城市的发展而发展的，在市九次党代会提出建设现代化大城市的战略发展目标后，城市管理工作的地位和重要性也随之凸显，加强城市管理工作在我市达到前所未有的高度。三个基层单位之所以成为我市城市管理工作的亮点，与当地党政领导对城市管理工作的认识逐渐升华，高度重视分不开，这也是城管机制、体制创新成功的关键所在。他们在工作实践中充分认识到市容环境、社会秩序和公共服务质量直接关系经济社会的可持续发展，是构建和谐社会的一件大实事，也是建设社会主义新村镇的一项重要举措。城市管理不是城市的专利，经济发达的村镇也需要城市管理。为此，他们结合当地经济社会发展和人民群众生活需求的实际，自发策划成立了有效运作的城市管理机构，自下而上地进行城市管理体制机制创新和改革。华口社区原来的“脏、乱、差”几经整治，难见成效，群众不满意，为走出“整治－回潮－整治”的怪圈，社区领导认真吸取外地的经验，在街道办和各职能部门的支持配合下，探索采用了虚实结合和综合协调型的工作站模式。龙江镇紧密结合当地实际，自觉对城管领导小组及其办公室的职能进行加强和完善，由政府牵头极力推动和强化城管工作，进而有效地组织和协调各职能部门实行联动，形成合力，使城管工作事半功倍。南海区政府将桂城街道城市管理办公室定编、定职能，城管办这一机构成为正式建制，组织上给予了强有力的支撑和保障，使之成为具体而务实的部门，进而能充分发挥其城市管理的组织、协调、指挥作用。这一改革使基层政府和组织真正成为城市管理的主体和基础变成现实。

（二）结合实际，大胆创新。紧密结合当地实际，在具体工作中不满足于现状，摒弃保守的城管理念，大胆创新，主动出击，探索出各具特色的城市管理工作新路子。华口工作站、龙江镇城管领导小组、桂城街道城管办为我市基层落实属地管理职责，解决城市管理难题提供了借鉴和参考。华口城市管理工作站是落实属地管理、重心下移，延伸基层城管网络，开展管理、执法进社区的典型，填补了基层城市管理的空白，这种社区领导任站长，公安、工商、国土、城管执法派驻联络员，设置专门的管理队伍——“城管秩序队”的城市管理底层综合协调型模式，实在而有效。城管秩序队专责日常的巡查、管理，及时发现违法苗头，劝导教育，对需采取强制措施的难点问题提交工作站，由各职能部门按职能进行处理，并受理群众因城市管理问题而引发的投诉，第一时间调解、处理，减轻社区领导的压力，消除管理矛盾，调解邻里纠纷，市容变样，群众称好。如何理顺城市管理各职能部门之间的关系，整合资源，形成各职能部门之间紧密配合、协调有力，促进城管工作，是当前城市管理工作中普遍存在的一个难点，龙江镇政府在加强城市管理工作，理顺各职能部门关系上不等不靠，积极创新，建立起行之有效的城市管理领导小组及办公室，14个职能部门成员单位分别派出联络员长驻领导小组办公室工作，并制定了《龙江镇城市管理项目内部运作程序》等十几个制度来保障，镇的市政设施维护、环卫清洁、公园绿化、照明系统、交通信号等管理维护职能也交由领导小组办公室管理，使城市管理工作由部门牵头，配合不足的现状，转变为政府牵头，职能部门密切配合的良好局面，形成了城市管理虚实结合型模式。领导小组及办公室这一协调议事机构成为强有力的领导机构。在他们的强力推动下，龙江的城市管理工作得到了上级的认可、群众的赞同，达到了“双赢”局面。此后他们借鉴“华口经验”，通过政策上引导、经济上扶持，在全镇22个村居逐步推广这一模式。南海区在城市建设和管理不断提升和加速的情况下，区委、区政府对如何加强城市管理作了深层次思考，专门聘请省社科院的专家学者对南海区的城市管理工作进行调研，形成了《南海区城市管理研究报告》，对南海区的城市管理进行了全面规划，提出了战略发展方向。为加强对南海中心城区桂城的城管工作，区、街领导结合实际，果断决策，将涉及城管范围的市政、园林、路灯、环卫等“三处两站”进行整合，下放管理权限，落实属地责任，在桂城街道“八大办”之外，专门设置成立城管办，在城管办下设立“街道城市管理运营中心”，统一归口管辖，城管职能和效益得到最大发挥，逐步成为城市管理的“三个中心”，较好地解决了南海中心城区在城市管理工作上职能交叉分散，形成不了合力的问题，开垦了南海城市管理的“试验田”，形成了实体性综合型模式，引领了南海基层城市管理工作的方向。

（三）积极作为，成效凸显。从调研情况来看，三个基层设立的城市管理机构的职能并不完全一样，模式也不尽相同，但都是根据当地经济社会发展和城市管理的实际主动设定的，其共同之处就是在城市管理工作中锐意进取，积极作为，扎扎实实履行好自己属地管理职责，使当地的城市管理工作取得了明显成效，城市管理水平有了较大提升，管理效果明显增强。华口社区外来人员远多于常住人口，“工作站”成立前，主要道路乱摆卖横行，占道经营严重，道路拥挤，垃圾遍地，当地的市场进场经营者少，“工作站”成立运行2个月后，“效应”开始显现，社区容貌、环境秩序得到很大改善。以往盘踞路面的“走鬼”不见了，商家“回”到既定场地内经营，环境卫生极大改善，秩序明显优化，实际效益随之显现：华口顺利通过了省卫生村的创建和验收，其市场2005年投标才100万元左右，随着社区环境的好转，该市场今年的招投标达到了165万元，村集体收入仅此增加了60多万元，实现了社会效益和经济效益“双丰收”，折射了城市管理也是生产力。龙江镇类似华口社区的村、居也不少，城管领导小组及办公室的人员扑下身子，深入村、居，一个一个地进行指导、帮助，通过以点带面的整治，营造了良好的城市管理氛围，提升了社区居民的城市管理意识，感受到加强城管工作后带来的实惠，其城市管理工作在创建省“卫生村”及“国家卫生镇”的工作中经受了检验。桂城街道城管办“三个中心”之一的信息监控中心已成立使用，他们将市政、园林、绿化的管理推向市场，向社会公开招标，优选专业公司进行管理，并成立350多人的监督队伍，按网格化定人、定位不间断地监督、巡查，及时发现问题，督促专业公司及时维护、管理，通过人工智能化相结合的管理及时获取信息，做到了快速反应，市政、园林、绿化设施及市容卫生环境管理成效明显提升，在全面创建国家卫生城市、国家环保模范城市及抗洪抢险等重大工作中发挥了显著的作用。事实胜于雄辩，在基层村居等刚刚“洗脚上田”的市民群众看来，加强城市管理，让他们真切感受到实惠，也让这些原来的村居，开始散发出浓浓的城市味。

（四）舍得投入，保障有力。三个基层单位的创新，都能从自己的实际出发，不断加大资金投入力度，为城市管理工作创造条件，提供保障。华口城管工作站成立之初，社区居委会让出最好的办公场所作为工作站办公场地，从有限的资金中拿出6万多元作为组建费用，配置必备的办公及车辆设备，成立了“城管秩序队”的管理队伍。华口试点经验取得成功后，顺德区政府、区城管委高度重视，在全区予以推广，现全区已有六个村居逐步开展了此项工作。区城管委拟上报区政府对开展此项工作的各村、居每年给予5万元奖励补贴；龙江镇政府认真吸取华口经验，率先在全镇进行推广、试点，并由镇城管办牵头，负责指导、审批。对设置城管站的村、居，每年给予3－6万元奖励补贴，鼓励基层积极开展此项工作。目前龙江镇已有3个村居进行了试点，其中世埠社区城管工作站也取得了成效。世埠社区在创省“卫生村”和配合创建国家卫生镇工作中，针对社区环境“六乱”非常严重的现象，社区投资160多万元进行了整改，但仍达不到应有的效果，在镇城管办的指导和执法分局的支持配合下对环境进行了大整治，使市容环境发生了翻天覆地的变化。为建立城管长效管理机制，社区拿出25万余元筹建了城管工作站，取得了让群众看得见、摸的着的成效；南海区政府、桂城街道办坚持城管工作多投入、创一流的思想，在城管办及城管运营中心的建设上，前期一举投资400多万元，后期投资仍在不断增加，其信息监管中心，采用科技手段加大管理力度，实行全天候管理监控，降低了一线城管人员的工作强度，提高了工作效率，效果非常好。

三、三个基层单位对城市管理工作创新的启示

通过这次调研，认真审视我市在“城管年”活动中所开展的加强城市管理工作，切实感到这三个基层单位的创新，是顺应形势，深得民心，其做法值得学习和推广。

（一）必须与时俱进，深化对城市管理重要性的认识。城市管理是各级政府的一项重要职责，它要求各级政府突破传统观念，树立城市管理就是环境，管理就是效益的观念。加强城市管理是提升城市品位，树立城市形象，优化投资环境的重要途径。把城市管理摆上各级政府的重要议程，体现了决策者的英明与睿智。各地应采取实质性举措，积极深入发现问题，探索解决具体问题的新思路，改革创新体制机制，加大力度抓城管，使城市环境和社会秩序明显改善，城市凝聚力、辐射力、竞争力显著增强，营造良好的人文、创业、居住环境，吸纳资金、技术、人才，促进属地良性发展，这是顺民意、得民心之举。

（二）必须属地管理，强化镇（街）在城市管理工作中的基础性地位和作用。城市管理应构筑起长效的管理机制，即建立健全“市政府宏观决策，区政府全面负责，镇（街）具体实施，社区配合落实”的新型城管机制。镇（街）一级政府是城市管理的主体，是基石和中坚，城市管理能否上台阶、见成效，在一定程度上取决于镇（街）能否真正履行职责，发挥作用。只有注重理顺体制，加强镇（街）城管机构的构建并界定其职能，完善其功能，调动其潜能，才能保证城市管理运转通畅、见效显著。

（三）必须发动群众，营造全民参与城市管理的良好氛围。随着佛山经济社会的不断发展，广大市民对提升生活质量的要求越来越高，渴望有一个优质的生产、生活环境和良好的社会经济秩序，而雄厚的经济实力也能为我们开展城市管理工作提供可靠保障。另一方面，市民是城市的主人，只有在提高市民的文明素质、城市意识和参与意识上下足功夫，使广大市民自觉参与城市管理，形成全社会参与城市管理的良好局面，才能提高城市管理的整体水平。为此，要采取各种措施，通过各种渠道，向市民宣传灌输城市文明意识和城市管理的重大意义，努力增强法制和公德意识，养成遵纪守法的良好习惯。各镇（街）及相关部门要向市民群众普及城管法律法规，唤起全社会对城市管理工作的理解和重视，动员全社会的力量共同搞好城市管理工作，从而形成“人民城市人民管”的良好氛围。

（四）必须加大投入，努力提高现代化城市管理水平。城市管理同其他工作一样，都需要资源支撑。如果没有必要的物质保障，许多事情只是一句空话。从我市加强城市管理工作的情况来看，各级政府都给予了极大支持，但是和城市管理的发展要求相比还不相适应，在一定程度上制约了城市管理工作的有效开展。各级政府应从实际出发，不断加大对城市管理工作的投入，提高城市管理工作的科技含量，降低管理和执法成本，充分调动大家的积极性，为城市管理工作提供可持续发展的坚强保障。

（五）必须坚持联动，建立综合执法的有效机制。城市管理工作不是一个单位、一个部门的事，不能指望靠一家两家孤军作战，包打天下，必须实行互联互动，优势互补，齐抓共管。市、区、镇（街）各有关部门之间，在充分履责的基础上，一定要建立一种稳固的联动互助机制，完善联络员和联席会议制度，做到不推诿、不扯皮、不塞责，齐心协力，联合行动。凡是与城市管理工作有关的审批职能部门，都要及时地进行沟通，增强城管工作的科学性、针对性、时效性。要从硬件建设上尽快建立起城市管理网络，实现资源共享，强化政务公开，使城管体制机制适应新形势的发展。

（市执法局执法二科供稿）