信访复查复核制度作用探讨

作为我国特有的一项制度，信访制度的出现并长期存在不是偶然的，虽然一些法学专家认为信访制度具有“人治”的烙印，但信访制度在我国的出现并存在肯定有其合理性。但在肯定信访制度存在的必要性的同时，不能忽视信访制度面临的问题，其中一个重要的问题就是广大群众“信访不信法”，重复信访现象增多，对信访秩序造成破坏，这其实是对信访权的滥用。而信访复查复核制度对预防和制约信访权的滥用具有重要作用。
      一、信访复查复核的性质及涵义
      根据《信访条例》第三十四条、第三十五条的规定，信访事项经处理、复查、复核后，没有新的情况将不再受理。尽管《信访条例》没有用“终结”一词，但其“不再受理”的基本精神与信访终结是一致的。因而，信访复查复核制度本质上是一种信访终结制度。根据我国信访的现状，信访复查复核制度的确立，对形成健康、理性的信访机制，维护信访人的合法权益具有重要意义，尤其是对预防信访权滥用更具有必要性。
由于信访复查复核制度是结束整个信访程序的法律制度，它一方面具有终止功能，另一方面又具有强制性，也就是说，信访复查复核制度在终结信访程序方面具有强制性，它通过法律法规的明确规定来体现其实施的强制性。因此，信访复查复核制度给信访人传递的一个有效信息是：信访程序不是无限期的，它具有期限性、可终结性。如果宣告终结了信访程序，就意味着信访人再次提起信访将会遭遇不受理的处境。因此，信访人会理性启动信访程序，并在依法进入信访程序后正当、理性地行使信访权 。
      信访终结制度包括以下几个涵义：
     （一）信访终结制度是以信访案件进入信访程序为前提的。信访终结制度的存在和适用，必须以信访案件进入信访程序为前提。如果一个案件从未进入信访程序或者不具备信访条件，那么信访终结制度就无从谈起。
     （二）信访终结制度概括地适用各类信访案件。信访终结制度涉及到的案件不仅仅是涉法、涉诉纠纷，而且还包括求决类信访案件、建议类信访案件等。
     （三）信访终结制度必须符合一定的条件。在信访终结制度上，必须明确终结条件，凡是符合信访终结条件的，信访部门都要依法终结信访程序。
     （四）信访终结制度必须遵循法定程序。这里的法定程序其实就是宣告程序，通过法定的宣告程序来解决终结整个信访程序。信访终结之宣告必须经过专门处理信访案件的临时或者常设工作机构作出。
     （五）信访终结制度的性质是法律制度。根据《信访条例》的规定，信访本身是一种处理“反映情况”、建议、意见或者投诉请求的法律途径，且信访工作要遵循信访法律法规，因此应将信访终结制度界定为法律制度，这有利于实现信访工作法治化。
       二、信访复查复核结论的性质和效力
     《信访条例》第三十三条至三十五条规定了信访事项的受理、复查复核制度。复查复核的结论是针对信访的程序性问题还是针对实体性问题作出的结论？这个结论作出后有什么样的法律效力？我们认为，《信访条例》规定的复查复核结论不是针对信访实体性问题作出终局决定，而是对程序性问题作出的结论。主要理由是：
     （一）由于历史的原因，大量的重复、越级、群体信访案件中，政府往往作为当事人的一方，如果由政府自己对自己的行为作出终局决定，违反了“自己不能当自己的法官”原则。
     （二）刑法、民法、行政法及其程序法都是以基本法的形式赋予了司法的最终裁判权。因为无论是行政、刑事、民事法律关系，许多时候往往表现在利益关系尤其在民事商利益关系上，即使当初是纯粹的行政、刑事法律关系最终也转化为或与民商事法律关系交织在一起，很难绝对地割裂开来。如果《信访条例》规定政府对实体问题尤其是涉及刑事法律关系的信访事项进行终局决定，就直接违反了基本法律。
     （三）根据我国政府加入世界贸易组织议定书的司法审查承诺，行政裁定不应当是终局性裁定，所有行政行为均可被提起诉讼，司法审查才是终局性裁定。如果直接赋予信访机构对涉及信访人的政治经济等实体权利拥有终局决定权，将直接与我国政府的承诺发生冲突。
      所以，《信访条例》的规定应该是针对信访程序性问题作出的终局决定。其法律效力是信访人不得再就同一事件向上一级机关进行上访，但如果符合法律规定，信访人可以对同一信访事件通过司法程序再次请求进行司法救济。
      三、复查复核后仍坚持信访的处理
信访复查复核制度构建的目的主要是预防和制约信访权之滥用。但信访事项经过复查复核后，信访人仍然滥用信访权应如何处理？这就成为构建信访复查复核终结制度所必须考虑的一个重要问题。
      目前，在上访人中间形成了一种“大闹大解决、小闹小解决”的氛围，更使信访人相信只要坚持到底，就会有“最后胜利”。而我们国家整个信访工作机制并未随《信访条例》的实施而作大的改变，目前仍沿用过去的工作模式，尤其是对进京上访情况的处理，无论有理无理的，均由受理部门（国家信访局或有关委办局）向信访人所在地党政部门通报，有时通报直送党政一把手。于是地方党政主要领导不得不从政治角度、大局高度出发，要求备加重视此事。现在的问题是，如果信访人走完信访三级终结程序后仍然不服，上访北京，中央各委办局是否接待这些信访人?如何看待他们的问题?这关系到地方所作的复查复核终结意见是否被认可、是否具有法律效力。现在信访人热衷进京上访，与我们现有的信访工作体制机制不无关联。这种体制机制上的缺陷已成了一些信访老户漫天要价的筹码，成了信访工作走向规范化、法治化的顽症。
      我们认为，在信访程序依法合理终结的前提下，只要信访部门依法合理地处理了信访人的信访事项，保障了信访权行使之正当性，信访人在信访程序终结之后仍然“重复访”、滥用信访权，那么，应该对信访人在复查复核程序终结之后的“闹访”、“重复访”和其他滥用信访权之行为课以相应的法律责任，构成犯罪的，要追究其刑事责任。具体操作上，应当制定配套制度，作出明确规定，也可以采用准用其他部门法法律责任的方式。这种做法是维护法律权威的重要体现，也是法律权威性的要求。
      有人担心对这类滥用信访权的人追究其法律责任、施加法律制裁会产生消极后果甚至影响社会稳定。我们认为，法律的权威性和社会的稳定性之间从来就不会有天然的矛盾，相反两者是相辅相成的。法律的权威性在社会中得不到体现，必然会让破坏法律权威性甚至无视法律存在的人大量地出现，甚至形成抗法力量，这会影响到社会的稳定性。反之，如果把法律的权威性付诸实施，不仅有利于法律强制性和权威性的彰显，反过来更会促进社会稳定。
      目前，对于信访人滥用信访权的行为并没有体现“法治”力量的介入，相反，根据大量资料和事实，却有“人治”力量介入了，通过“反复做好说服工作”、“劝返”、“思想教育”等人治色彩极为浓厚的非法治手段约束信访权的滥用，这治标不治本。因此，政府应该提高行政能力和行政水平，坚持原则，善于运用法律武器来对付那些确实属于滥用信访权、危害他人利益和社会利益、国家利益的违法或犯罪行为。当然，如果由于信访人的信访权利确实在信访程序中遭到侵犯，信访事项没有依法办理就进入终结程序，对这类情况应具体分析，作为特例谨慎处理。因为这种情形尽管在表面上是终结了信访程序，但在事实上是一种违法终结，如果当事人有新的事实和理由，应该重新启动信访程序，以真正维护信访权的正当行使秩序，这应该说是信访终结制度的应有之义。
      四、下一步要作的工作
      尽管完善信访复查复核终结制度困难较大，但我们应该看到，由于信访问题呈现出广泛性、复杂性，已成为事关社会稳定的一大热点问题，各级党政领导高度重视。同时近年来，在解决大量信访问题中信访工作本身也得到发展，具有较好的基础。因此，我们应明确方向，知难而上，循序渐进，不断完善。围绕信访复查复核终结制度建设，下一步需要作好以下工作：
     (一)理顺各种关系
      在现行政治体制的框架内，信访复查复核终结制度要被社会各方认可，具有生命力，需要理顺各种关系。
      一是地方与中央的关系。尽管《信访条例》规定，将建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利，以达到减少进京上访的目的。但这种理想化的设想与实际情况可能会有较大的差距。因为只要信访人进京上访不止，只要中央各委办局对信访事项仍具有交办权、督办权、通报权等，信访复查复核终结制度在实践中可能难以真正建立。所以，信访复查复核工作在坚持实事求是原则，做到事实清楚、证据充分、定性准确、程序合法、处理恰当、手续完备的同时，还应将最终的复核意见及时主动通过上级政府或直接与中央有关委办局沟通，以求得其指导和支持。
      二是上下之间的关系。就建立信访复查复核制度而言，处理单位、复查单位、复核单位上下形成一致意见，统一口径，可大大减少信访工作系统内部的无效的重复劳动。从处理工作一开始，处理单位就应及时就处理意见与复查机关沟通，复查机关也应及时就处理（复查）情况，特别是复杂疑难问题，与上级机关进行沟通和汇报，争取上级机关的指导和支持，保证适用法律、政策恰当，处理程序合法、严谨，为复查、复核工作打好基础。上级机关尤其是非垂直领导的上级机关，应从大局出发，严格贯彻执行《信访条例》，负责任地搞好相关问题的复查或复核。
      (二)做好信访复查复核的相关配套工作
      按照国务院《信访条例》的规定，地方政府可以轻而易举地建立信访事项复查复核机构，可以认认真真地将所有疑难信访事项走一遍程序。问题是，有些历史遗留疑难信访事项均有较为复杂的成因，这些事项大多数有其一定的合理因素，由于重视不够或其他原因，丧失了最佳机会，把一些小矛盾拖成了大矛盾。信访事项的三级终结只是就这些信访事项在信访程序中的处理终结，其他救济手段仍可依法使用。比如，信访机构、信访事项受理机关应对信访人予以指导；信访人确有其他实际困难的，也应通过合理合法渠道获取救济。此外，对信访人的思想政治工作也需继续做好，以保证信访终结后的延续帮扶和教育，保持社会稳定。同时，需要设立一条渠道，专用于让不服终结的信访人宣泄情绪。
     （三）充分发挥专业人员的作用
      现在信访复查复核处理过程中，信访人缺乏正确利益需求表达的能力，而政府信访部门的信访答复件又大都是就事论事的经验型答复，并没有就信访事件的举证责任分配及法律适用等方面作周密系统的法律论证，这同信访部门缺乏专业法律人才的团队有着密切的联系。于是信访人和政府各说各的理，各唱各的调，政府信访部门与信访人之间很难进行沟通，双方缺乏共同的法律平台。这个责任主要应该由政府来承担。首先，应加大法律援助力度。对复杂疑难的信访案件，政府应指派专业援助律师给予法律援助，以帮助信访人正确表达利益诉求。其次，政府部门要进一步规范和深化律师接待信访制度。第三，邀请法律专业人员对信访工作人员进行定期法律培训，提高信访部门工作人员的法律素质。