小额贷款公司的制度设计与成效评价

“只贷不存”小额信贷试点以来，各方对其运作比较关注。笔者对商业化小额信贷试点的基本情况进行了专题调研。

“只贷不存”商业化小额信贷试点的制度设计

小额贷款公司的设立

2005年始，中国人民银行先后在山西、四川、贵州、陕西、内蒙古五省(区)开展了由民营资本经营的“只贷不存”商业化小额信贷试点。至今，五个省(区)的试点县(市)已分别成立了小额贷款公司并开始运作。

小额贷款公司作为一种服务于“三农”的贷款服务组织，在我国法律文件上还缺乏明确的市场准入和运作程序，各试点省(区)积极探索，模式不尽相同，但在小额贷款公司的成立上有三个共同点：一是由试点县(市)政府给予小额贷款公司经营贷款的许可文件，再据此到工商局注册，领取营业执照。有的地区采取招标文件许可，如四川、贵州、内蒙古，按照预先设定的招投标准则，明确采取公开招标形式评选小额贷款公司投资者。有的地区则直接对选定的投资者进行许可，如山西、陕西。二是对设立小额贷款公司采取了最低资本金额的限制。四川广元的注册资本金最低要求为500万元，贵州江口、内蒙古鄂尔多斯市东胜区小额贷款机构试点的注册资本金最低要求均是1000万元人民币，山西平遥要求 1500万元人民币。三是对资金来源和小额贷款公司投资人的股东人数进行了限制。投资者必须以自有资金作为小额贷款的资金来源，小额贷款公司不准以任何形式吸收公众存款，为了规避变相吸收存款行为，各试点地区对公司投资人的股东人数进行了限制，如贵州江口和内蒙古东胜要求股东人数不得超过5人。

试点地区的小额信贷机构已经成立，并开始运作。从成立的7家小额贷款公司(其中山西和陕西分别设立2家，其他三个省(区)分别只有1家)看，除贵州江口采取股份有限公司形式外，其他6家公司都采用有限责任公司形式，发起人数都没有超过5人，注册资本金最高的为内蒙古东胜融丰小额贷款公司，注册资本金为5000万元，最小的是山西平遥日升隆小额贷款公司，注册资本金为1700万元。公司竞标发起人代表全都为民营企业主。

商业化小额贷款公司的制度安排

一是在服务对象上作了明确指引。主要以个体经营者、微小企业、农户贷款服务为主，小额贷款公司业务运作一定程度后，对农户贷款的占比作了相关规定。内蒙古鄂尔多斯市东胜区小额贷款公司招标文件中规定，“三农”贷款比例最初不得低于 10%，第六年不低于25%；贵州省江口县规定小额贷款公司“三农”贷款比例不得低于30%；《平遥县开展小额信贷试点实施方案》还规定，小额贷款公司的贷款对象以“三农”为主，“三农”贷款比例不得低于70%。二是为了控制小额贷款公司风险，对单笔贷款最高额度方面进行了限制。四川广元全力小额贷款公司、贵州江口华地小额贷款公司规定单笔贷款规模不得超过全部资本金总额的2%，内蒙古东胜融丰小额贷款公司规定单笔贷款规模不得超过全部资本金总额的5%(即最大贷款额度为250万元)，山西平遥小额贷款公司规定单户贷款金额最多不得超过10万元，其中5万元以下农户贷款比例不得低于70%。三是经营范围原则上不允许跨县(区)经营。平遥小额信贷公司、广元全力小额贷款公司均不允许跨县(区)经营，业务只能在县域范围内开展。贵州江口和内蒙古东胜试点中允许运行3年时间后可以发展到试点县周边。四是贷款利率上，借贷双方自主协商确定，最高不得超过基准利率的4倍。五是要求小额贷款公司建立贷款逾期与贷款损失准备金制度。在贷款损失准备金提取办法上，四川广元与贵州江口和内蒙古东胜有些差异。山西平遥小额贷款公司还要求要保证足够的资本充足率(8%)、设置不良贷款警戒线、实施抵押担保等措施，同时还设立了风险担保基金，以发起人自有资金的10%、委托贷款人委托资金的6%作为风险担保基金，用于委托资金和其他负债资金的担保。

“只贷不存”小额贷款公司运作的基本特点

贷款利率上，高于金融机构的贷款利率，但低于民间贷款利率的平均水平。利率分布没有明显的档次特征，不过农业贷款、养殖业贷款的利率明显低于工商业、运输业和服务业贷款利率，商业贷款利率低于工业贷款利率。从小额贷款公司贷款利率和其他农村形式借款利率比较，小额贷款公司的利率介于农村信用社贷款利率与民间借贷利率之间，高于非政府组织(NGO)小额贷款的利率。

贷款方式上，信用贷款、担保贷款和抵押贷款是小额贷款公司的主要贷款形式。四川广元全力小额贷款公司以发放信用贷款为主，信用贷款占比高达60.7%。山西平遥日升隆小额贷款公司和贵州江口华地小额贷款公司70%以上的贷款都是担保贷款，其余主要按照信用贷款方式发放。而山西平遥晋泰源小额贷款公司发放贷款方式以抵押为主，占贷款余额的70.87%。

贷款对象上，主要以个体经营者和农户作为目标主体。平遥日升隆公司种养业贷款占52.3%，农户贷款占100%；平遥晋泰源公司种养业贷款占54.13%。而广元全力和江口华地两家小额信贷公司主要以个体经营者作为放款对象。广元全力公司发放的贷款中，个体经营户贷款占70%以上，直接用于种养业的贷款占全部贷款余额的比例为14.25%；江口华地的放款对象中，有26户是农村个体经营户，占贷款对象的 72.2%，其余主要为农户贷款。

贷款用途多种多样，适应了农村经济的多样化发展。除农户种养业外，小额贷款公司的贷款用途涉及农户产品加工、农村建房及农机、农业运输、农村物流、旅游等多个领域。

各小额贷款公司贷款期限灵活，主要以短期贷款为主。江口华地公司的贷款主要以3个月期和6个月期的短期贷款为主，短期贷款占77.67%，其余贷款为1年期(含1年)以上贷款。广元全力公司提供了1个月、2个月、3个月、5个月、6个月和 1年期的贷款，其中，1年期贷款占总贷款笔数的38%。日升隆公司3个月期贷款占到12.46%，6个月期贷款占到65.87%,1年期贷款占到21.67%。晋泰源公司贷款期限以6个月为主，占贷款余额的53.71%。

受试点地区经济发展水平的影响，各地小额贷款公司单笔业务的贷款金额差异较大。贵州江口小额贷款公司平均贷款金额在1.1万元左右，高于2万元以上的贷款业务相对较少，而山西平遥小额贷款公司的贷款金额一般在5万元左右。形成差别的原因在于，贵州江口经济相对落后，尽管江口小额贷款公司以个体经营户为主，山西平遥小额贷款公司以农户为主，但江口小额贷款公司的客户贷款规模的承受能力要小得多。广元全力小额贷款公司单笔贷款主要集中在5万元及其以下,平均额度高于贵州江口华地公司。从小额贷款公司10个最大贷款客户的贷款额度比较,广元全力贷款公司的大客户贷款额度浮动较大,最高达 40万元,最低6万元,10个最大客户平均贷款额度为16.2万元。山西两个小额贷款公司10个大客户最大额度都是10万元，而江口华地小额贷款公司10个大客户平均额度仅为2.83万元。

总之,从小额贷款公司的业务状况看，“只贷不存”的商业化小额贷款公司基本能够按照当初准入时的要求正常开展业务，小额贷款公司合理地找到了自身的市场空间，初步展现了商业化小额信贷运作的灵活性和适应性。

小额信贷试点中存在的问题

小额贷款公司在应用小额信贷专业技术方面缺乏经验，信贷产品和市场开拓方面简单复制商业银行模式。除四川广元全力小额贷款公司信用贷款占比较高外，其他几家小额贷款公司仍然主要采取担保、抵押等贷款形式，与“无担保、无抵押”的小额信贷运作特点不符。在贷款对象上，也还没能够按照国际小额信贷服务于贫困人群的模式加以应用。例如，贵州江口华地小额贷款公司面临的市场条件相对较差，主要以个体经营户作为担保贷款主体显然不能合理消化3000万元的投资资金。这个市场主要是基于小额贷款公司比农村信用社等机构具有较大的灵活性，从长期来看，这个市场也很容易被农村信用社等金融机构挤压。按照小额信贷经营模式，农村贫困农户才是小额贷款公司真正的客户主体，这需要小额贷款公司加大联保贷款、农户信用评级贷款等小额信贷专业技术的运用和对农户客户群体的拓展。

小额贷款公司的风险控制能力较弱。尽管在设立小额信贷公司时，各试点都明确要求贷款公司建立准备金制度和风险保障基金等风险控制措施，但目前小额贷款公司仍然没有明确建立具体的规章制度和实施办法。特别是部分试点公司单笔贷款金额较高，这将进一步加大小额贷款公司的信贷风险。

监管主体不明确容易造成监管的虚拟化。小额贷款组织监管主体的确定，实际上是以明确其法律定位为前提的。根据目前的试点情况，主要由当地政府组成试点管理办公室履行对小额贷款企业的市场监管职责。当前各试点成立的地方政府各部门联席的管理办公室不具有行政主体资格，监管也容易形式化。同时，现行由当地政府对小额贷款企业进行监管的操作方式，法律依据不足，在监管的有效性和操作性方面也存在一定的问题。

在业务运作过程中，正规金融系统的金融基础设施不能惠及小额贷款公司，制约了小额贷款公司业务的发展。针对小额贷款公司面对的农村金融市场而言，单独开发客户信用数据库的成本太高，而目前几个试点地方都还没有把小额贷款公司接入人民银行的征信系统，导致小额贷款公司不敢轻易涉足农户贷款。小额贷款公司暂时还不能利用小额支付清算系统，导致小额贷款公司部分汇款业务的准入形同虚设。

进一步规范“只贷不存”商业化小额信贷试点的政策建议

小额贷款公司要加大小额信贷专业技术的运用，加强客户关系的管理。在制定业务发展战略规划的基础上，通过市场调研分析潜在客户群体的存在，分层次分析潜在客户的贷款需求，从事贷款营销，主动满足客户需求。同时，要为联保贷款、等级评分法、小额授信贷款等小额信贷专业性技术的应用提供基础的技术支持，加大对客户信用数据系统的建设，加大和其他农村金融机构信息共享的力度，推动小额贷款公司可持续发展。建议把已成立的7家小额贷款公司纳入人民银行征信体系。

小额贷款公司需要加大产品创新力度。小额贷款公司的产品创新主要有两个方面，一方面是小额贷款公司自身要加强信贷产品创新，如联保贷款、收益抵押贷款、小额授信贷款等以及不同期限、不同付息方式的信贷产品；另一方面，试点政策的设计者和小额贷款公司，要共同促进小额贷款机构业务逐步向综合化发展、向中高端市场推进，不断进行中间业务创新。

要注意小额贷款公司平均贷款额度比较大的影响，注意防范发展中的风险。一方面要强化贷款规模控制的内控机制建设。同时，由于农户和微小型企业自身防范风险的能力较弱，抵御自然风险和市场风险实力不足，需要与保险、抵押担保等机制的配套运作。

“只贷不存”小额贷款公司需要更多的政策支持和法律法规的保障。针对小额贷款公司法律定位模糊、设立程序的法律依据缺乏的现实，试点地区可以优先考虑出台小额贷款公司试点的地方性条例，降低小额贷款公司的法律风险。相关部门要加大小额贷款公司相关管理条例出台的步伐，有效解决小额贷款组织市场准入、市场退出、日常监管等一系列问题。

注意发展其他形式的农村金融组织，允许公益性的小额贷款机构的进入。对运行成功的非政府组织(NGO)小额信贷机构，可改造成为商业化可持续发展的小额信贷机构。同时，推进建立在社区互助基础上的社区发展基金、资金互助合作社的发展，促进国有商业银行、股份制商业银行积极探索服务农户和微小型客户的机制。

针对试点地区各部门联席组成的管理办公室容易形式化的问题，试点地区地方政府可以考虑调用专门的专业人员充实办公室，具体负责小额贷款公司的监管和协调事务。

要加大对小额贷款公司的扶持。小额贷款公司开展面向弱势群体的贷款服务具有很强的社会效应和经济促进功能，因而，政府要加大对小额贷款公司税收优惠、政策服务等方面的支持力度。建议充分应用征信系统和小额资金清算系统支持小额贷款公司的业务发展，探索小额贷款公司接入征信体系等基础性技术支持方式。

作者：中国人民银行贵阳中心支行行长