公用事业改革中的产权问题——中国水网记者采访中国城镇供水协会会长助理肖绍雍（武红霞）

发布时间：2022-02-25 15:32:51 浏览数：次

所有权和产权问题一直是市政公用事业改革的热点话题。就此，中国水网记者采访了中国城镇供水协会会长助理肖绍雍，他将为我们拨开公用事业改革中的产权问题的层层迷雾。

产权与所有权的界定

产权与所有权的界定一直以来都比较模糊，借此机会，肖绍雍为我们理清了思路。他说，我们要在思想上认识到，所有权与产权的分离已经成为可能与现实。 “产权”是市场交易过程中，财产在作为一定的权利时所必须确定的界区，其内涵是：以商品经济存在为前提，规定了财产在市场上转让的原则，具有排他性，不同于所有权。可以简单地说，产权是对财产有一定的交易权。

对于产权与所有权的关系问题，他提出，财产所有权是指财产的归属性，产权则强调交易过程的界区清晰。所有权可分散地归属（即持股人）而产权则必定是整体、统一、集中地联系在一起。两者在市场机制的职能形式不同，所有权体现最终处置和分得收益，而产权体现交易规则。产权以商品经济存在为前提，规定财产在市场上转让的规则，其主要的特性为排他性，其交易界区的明确化是以契约（合同）以至法律来保证的。

经济体制改革中的产权问题

经济体制改革过程中的产权问题很长时间以来让人们困惑不已，也很大程度上制约了改革的深入。肖绍雍分析说，国有产权一部分属于一般社会共同基金，包括政府部门事业开支、社会保障、科技、教育文化事业支出等，这一部分是非资本化的。另一部分则可以作为资本化的产权，对其进行改革和制度创新，使之实现由资金形态向资本形态的过渡。这种改革的核心是，明确以承担风险责任为代价而获得改善的资本化产权的主体，以及由此而产生一系列政策、法律和以合同形式确立界区的问题。这样才能真正割断企业与政府之间的“脐带”。

肖绍雍进一步分析认为，经济体制改革的关键在于解决国家与企业的关系，而国家与企业的关系重要的就是财产关系。他指出，要强调国营供水企业如何成为相对独立的商品生产者，国营企业所有制仍属全民，但又要强调企业要在生产经营上具有相对独立的责任、权力和利益。强调企业可在相对意义上的独立经营、自负盈亏，使之成为独立的商品生产者。

国营企业改革中的产权问题

我们所经历的国营企业的改革方式有很多：集体所有、集体经营，或者转为国家所有、集体经营，再或者承包给个人或者集体经营等。但是，肖绍雍对中国水网记者说，从产权角度来看，这些都没有最终解决问题。最后谁来对财产负责，谁来承担风险？虽然所有权与经营权分离，但由于产权不明直接导致种分离事实上无从界定。

其实，国营企业机制转换的中心环节在于产权资本化、产业资本化。即把静态的、无生命活力的资金，由所有者派生出来决定使用、支配、处分等权力，从而达到动态的有生命力的资本化产权。这样，情况则起了根本的变化，就有活力了。

国营企业机制转换的核心是非资本化的国有产权实现资本形态的过渡

肖绍雍分析说，国有产权一部分属于一般社会共同基金，包括政府部门事业开支，职工社会保障，科技、教育、文化事业支出等，是非资本化的。另一部分作为非资本化的产权，我们可以通过对其进行改革、制度创新，使之实现由资金形态向资本形态的过渡，其核心是明晰该部分产权的主体，以及由此而产生一系列政策、法律等确立界区的问题。以真正实现与政府之间的“脐带”关系的割断。

将国营企业改为集体所有，集体经营，或者转为国家所有，集体经营，再或者承包给个人或者集体经营等改革方式，形式上与其它改革方式分歧不同，但从产权角度来看，都没有解决实际问题，回答谁来对财产负责，谁来承担风险的问题。肖绍雍说，这样，看上去所有权与经营权是分离了，但由于产权不明，这种分离事实上也无从界定。

如何实现国有产权资本形态的过渡？

国有产权怎么实现上述资本形态的过渡呢？肖绍雍指出，“卖”就不同了，将国有国营或者集体经营的企业财产出卖给集体或个人，体现了产权界定的“追求”。或者租赁给个人或者集体经营，在租赁期内，将企业资产的市场交易权交给了承担者。他接着分析说，国有国营企业改革过程中，股份制是解决企业经营机制改革可行道路之一。股份制可以实现国营企业产权的资本化、资金资本化。产权从资金形态和产业形态向资本形态过渡，发生“质”的飞跃。将原先静态的、无生命活力的基金产权束（所有、支配、使用、处分等）中成为动态的、有生命力的资本化产权束时，情况起到了根本的变化，经营权可以决定所有权了。即，收益的大小、甚至有无最终由企业的经营运作状况来决定。以往计划经济中，总认为所有权决定经营权，造成了政企不分、行政干预经营太多、主管行政领导成为经营者，产权经营职责不明，最终改革受阻。

股份制改革和现代企业制度的关键点

肖绍雍分析了股份制改革和现代企业制度的关键所在。

他指出，股份制的根本方向在于产权运作资本化，产业资本化。有几个关键要素决定股份制改革，一是股份制要求将国有存量资产转化为企业的共有财产，也就是通过招标形式合资、合作经营的形式来实现存量资产投资资金的转化；第二，股份制还可以实现权益负债内部化。投资主体必须是负债的条件获得权益，先有负债能力，后获得受益权；第三，产权主体要人格化。产权资本化必须以个别人为人格代表，决不可再拉什么“集体负责”。另在股权设置问题上，关键要突破所谓“国有股”、“法人股”、“个人股”等等划分界定和标界，所有参股者应该同股、同权、同利，大家都是同性质的。应该戒除“国有垄断”、“政府科室”等行政机制塞进市场机制股份公司的做法。

现代企业制度的建立必须做到以下三点，一是政府把宏观调控同产权经营分开，必须坚决退出产权经营领域，因为部分国有资金也以股份形式变为公司的资本，这一点更为重要；二是要把资本化资产同社保化资产分开，把用于资本化的国有财产同用于安置下岗职工就业、失业救济的国有资产（资金）分开；三是要将兼并与扶贫分开，避免借合资合作形式来甩包袱。

“政企分开”问题的关键在 “权”字上

必须划清政权与产权的界限。肖绍雍指出，政府的政权是一种以国家及其为权利主体、以政府官员为人格代表，以法律为依据，以税收为受益索取形式，只同国有制直接挂钩的整治行政权利。而产权是以具体的自然人和法人为权利主体，以投资者为人格代表，以民法为法律依据，以利润为受益索取形式，同一切所有者均可直接挂钩的财产权利。

他说，以往政企不分，两种权利都在国家手中，由此造成企业成为政府的附属物。在市场经济条件下，国家通过中介机构（投资公司）把占有、支配、使用这三种权利交给企业，从企业那里交换来实际的受益——利润、股息、分红等，这样使产权明晰。转让给企业的占有、支配、使用三种权构成法人所有权，同样仍保留在国家手中的并获得增值可能性，最终所有权就分开了。政府与企业之间是一种产权关系，是一种交易关系，肖绍雍说。双方都是平等的民事主体，发个指示以便管住企业或者在人、财、物、产、供、销上面想设若干条条框框来“审批”不平等的行为，离开了民事原则而造成的弊端。

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