我国民间非营利组织会计监管失效原因及对策
(武警内蒙古边防总队医院,内蒙古 呼和浩特 010051)
摘 要:文章通过分析我国民间非营利组织会计监管的现 状,对民间非营利组织会计监管存在的问题,提出了处理意见及方法。
关键词:民间非营利组织;会计监管;失效原因
中图分类号:F233 文献标识码:A 文章编号:1007—6921(2008)17—0023—02
民间非营利组织又称“非组织会计”(英文简称NGO)。是政府组织和市场组织之外的社会 组织的总称,包括各种慈善结构、援助组织、环保组织、青少年团体、合作协会、经营性协 会等,目前发达国家普遍存在庞大的民间非营利组织。
当前,我国的民间非营利组织也进入了发展的时期。据国家民政部民意组织管理局统计,到 2004年底,在民政部门登记的全国各类民间非营利组织已有28.9万个,其中:社会团体15.3万 个、基金会936个、民办非企业单位13.5万个。据国内专家学者的研究,我国各类民间非营 利组织的实际数目约300万家。
2004年8月18日,财政部发布了《民间非营利组织会计制度》要求适应的民间非营利组织自2 005年1月1日起执行该制度。这一制度的发布实施填补了我国会计规范的一项空白,对于规 范民间非营利组织的会计行为,将起到积极的作用。但是随着民间非营利事业的进一步发展 和壮大,这个制度并不能对所有的会计问题都起到规范作用。就民间非营利组织会计规范问 题而言,除了会计制度外,还需要建立相应的会计准则体系。因此,非营利组织的会计监督 问题随着会计规范的逐步完善受到社会的日益重视。经过研究,目前基本形成了这样的共识 ,即政府监管和行业自律相结合的会计监管管理体制应该是一种较有效的监管体制。非营利 组织的会计监管问题显然存在更多问题。在这样的现实背景下,鉴于非营利组织在社会经济 生活中扮演的日益重要角色与现实发展中存在的问题,本文选择从民间非营利组织会计监管 的现状出发,指出其会计监管失效的因素,进而指出解决问题的治本措施。
1 我国民间非营利组织会计监管的现状
我国民间非营利组织现行会计监督体系对维护社会经济秩序,保证会计工作的正常进行发挥 了一定作用。但是,现行会计监督体系中除社会会计监督是近年来适应形势发展要求建立起 来的以外,其他监督手段仍是计划经济体系下延续下来的,其监督的基本思路、手段、方法 等没有实质性发展。因此,在利益主体多元化,经济关系日益复杂的形势下,现行会计监督 体系必然会运转不畅,效果不理想。主要问题表现在:
1.1 民间非营利组织会计监督的基本职能界定不清
内部监督、国家监督和社会监督共同构成会计监督体系,但它们之间的职责、目标、实 施手套以及承担的责任等存在很大差异。有关规定虽然明确了三种监督的基本任务是维护国 家财政法律,但在民间非营利组织的要求上并没有具体化,也没有体现三者之间应有的差异 ,导致三种监督职能混同。另一方面,在实际执行中,三者监督并没有完全按照设定的目标 进行操作。
1.2 民间非营利组织会计监督的基本机制不合理
监督的基本原理,首先是制衡的牵制,即通过上下左右的相互制约来及时调整偏差;其次是 威慑,即通过对违纪行为的重罚,使被监督者不敢轻易违规。而现行的民间非营利组织会计 监督采取普查式,一对一的监督方法,从理论上讲这是最直接也应当是最有效的监督方法, 但是实际执行中普遍存在避重就轻,轻打轻罚的现象,使监督效果大打折扣。
2 民间非营利组织会计监管失效的原因
2.1 从制度、法规标准依据上看,民间非营利组织长期以来无适用会计制度
民间非营利组织因其特殊性,既不适用于《企业会计制度》、《小企业会计制度》等 企业类的会计制度,更不适用于各类公司会计制度,一直以来使用的都是《事业单位会计制 度》、地方性社团会计制度等行业性性会计制度。长期以来没有统一适用的会计制度,势必 给民间非营利组织会计核算工作造成混乱的局面,给会计监督工作也造成一定的困难。
2.2 缺乏有效的外部会计监管
民间非营利组织资金来源的特殊性决定了其外部会计监管必须出现“真空”的现象。 因其不属于政府职能部门,也不是国家重点建设项目,所以不属于政府审计的范畴;它也不 是市场经济部门,不受市场经济管理部门(如工商、税务部门)的强制性社会审计。这样, 非营利组织就势必游离于外部审计监督的监管之外。
2.3 经营管理者责任不明,监管失控
民间非营利组织的经营管理者虽不拥有企业的全部资产,但对资产进行着管理。他们的利益 可能会与投资者的利益不一致,并发生冲突。若出资者不能对内部人员的行为实施有效的控 制,他们就可能利用对资产的控制权通过造假谋取私利。如果经营管理者缺少必要的财务管 理知识,缺乏对非营利组织财务管理的关注,组织内部对财务部门和财务人员的监管就会松 懈,甚至不加管理或不从制度上予以控制,从而导致监管失控。
3 解决我国民间非营利组织会计监管失效的对策
3.1 严格执行《民间非营利组织会计制度》
财政部发布了《民间非营利组织会计制度》,2005年1月1日起在全国适应的民间非营 利组织范围内实施;该制度的发布实施解决了民间非营利组织长期以来无适应会计制度的问 题,有利于真实、完整地反映民间非营利组织的财务状况、业务活动情况及现金流量等信息 ,提高会计信息的透明度,便于捐赠者、会员以及社会各界的监管。各民间非营利组织会计 人员及相关领导应认真学习,尽快领会掌握其内容。
各级组织对财政部门也应组织好《民间非营利组织会计制度》的培训工作,通过举办 相关专项业务培训或继续教育等形式,尽快将制度落到实处。各级财政、民政等部门应当充 分重视《民间非营利组织会计制度》的贯彻实施工作,利用各种方式加大宣传和培训力度, 促使民间非营利组织单位负责人重视该制度的执行,使广大民间非营利组织会计人员全面掌 握《民间非营利组织会计制度》的各项规定。政府监管部门也应熟悉了解该制度的基本要求 和主要内容,以便于实施有效监管。
对于不按照《民间非营利组织会计制度》进行会计核算、编制财务会计报告的, 各级财政、民政部门应当依法在自己的职责范围内对民间非营利组织进行行政处罚;对民间 非营利组织有违法违规行为,情节严重的,可以撤消登记;对直接负责人和相关责任人构成 犯罪的,应当移交司法机关,依法追究刑事责任。对于依法要求审计的民间非营利组织,应 当在提交财务会计报告的,提交注册会计师审计报告。对于注册会计师发表了非标准审计意 见审计报告的民间非营利组织,应当作为重点检查的对象,在年检和日常监督检查时,也应 当予以重点关注。
3.2 建立健全内部会计控制体系,并保证其运行有效
《会计法》、《民间非营利组织会计制度》、《内部会计控制规范》等一系列法律的 出台,较好地解决了“有法可依”的问题。但是如何做到“执法必严”,目前主要还是靠各 民间非营利组织内部的力量。
3.2.1 单位负责人要亲自挂帅。领导重视是我们发挥内部会计控制作用的前提。建立内 部会计控制并不是企业哪一个部门的事情,而是事关企业整体经营管理效益的一项全局性的 工作,单凭会计或财务部门是无法实施的。企业负责人要深刻认识到实施内部会计控制不仅 是会计管理部门的要求,而且是规范经营、降低企业风险、提高管理效益以保证企业目标顺 利实现的重要举措,必须亲自挂帅组织本单位内部会计控制的建设。另外,就民间非营利组 织高管人员贪污、挪用公款犯罪而言,从约束其行为是非常必要的,但从某些方面约束手段 远远不够,必须强化领导责任,特别是其会计责任,除了承诺对财务报表的真实性,加强技 能学习,提高职业素养。
3.2.2 会计核算型向管理型转变,采用先进的控制手段来完善内部会计控制,严格控制 资金的流向和流量保障基金的专款专用。
3.2.3 不断完善内部会计控制机制。内部会计控制机制是指内部会计组织结构及其相互 之间的运行制约关系,它是内部会计控制有效实施的组织基础和保障。按照职责明确、相互 牵制、相互监督的原则合理设置会计组织结构、界定各部门、岗位职责和授权管理的权限。 应采取内部与外部相互监督控制,外部主要是政府职能部门对会计工作的检查,内部主要是 财务稽核和民间非营利组织自身的内部审计。
3.3 必须引入外部会计监管力量
作为民间非营利组织,特别是管理者必须主动邀请政府审计部门或社会审计力量的介 入,并作为一种制度长期坚持下去。为了提高民间非营利组织会计信息的质量,政府 职能部门加强对民间非营利组织的外 部监督。监督民间非营利组织是否依法建账,会计凭证、账薄、财务报告和其他会计资料是 否真实、完整,检查会计人员从业资格及职业道德以及单位的财务综合管理情况等是会计监 管的重要工作之一。同时需要会计人员具备扎实的理论功底和丰富的实践经验,加强在职培 训和业务轮训,熟练掌握税法、审计法、经济法、计算机等相关知识,更全面系统地提高自 身业务素质。
4 结语
随着民间非营利组织在我国经济生活中的作为日益明显,对其会计监管的重视也日益 提高。因此,要不断学习和执行《非营利组织会计制度》,建立健全内部会计控制体系,并 保证其运行有效,同时要引入外部会计监管力量,走内外监管有机结合之路。并且要苦练内 功,严格会计人员管理,提高会计人员素质。只有这样,才能使其会计监管行之有效,更好 地为我国经济发展作出贡献。
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