民营资本投资公路建设若干问题探讨

(南京交通职业技术学院，江苏 南京 211188)
摘 要：文章分析了民营资本投资公路建设的可行性 和必要性，并提出民营资本投资公路建设需要解决的主要问题。
关键词：民营资本；基础设施；公路建设；投资
中图分类号：F540.34  文献标识码：A  文章编号： 1007—6921(2008)17—0032—02

公路是国民经济重要的基础设施，由于其带有“公共性”而民间很少涉及。“十一五”期间 仍是我国公路快速发展、加大投资力度的时期。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第 十一个五年规划纲要》中，要求公路总里程达到230万km，5年新增38万公路；高速公路达 到6.5万km，新增2.4万km。要完成这一任务，需要数万亿元的巨额投资，因此，公路建 设面临巨大的资金需求。

目前，我国公路建设资金主要采用以国内银行贷款和地方自筹资金为主，利用国际金融组织 和外国政府贷款为辅的资金结构方式。由于公路建设投资大、周期长、回收慢等特点，筹集 大量资金仅依赖中央和地方政府投资是难以解决的，特别是西部地区的公路建设，投资大、 效益相对差，融资难度就更大。因此应积极、有效地采取多元化的筹资方式，鼓励社会大量 的民营资本投资经济效益相对较好的项目建设，或是将已建成的项目再融资，通过转让部分 经营权进行资金重组。这样一来，可将政府的投入资金置换出来，集中用于效益相对较差、 融资较困难的项目的建设，使国家的公路建设总体目标得以实现。因此，鼓励民营资本投资 公路建设是非常必要和迫切的。
1 民营资本投资公路建设的可行性

基础设施产业总体上具有消费上的准公共物品性、经营上的自然垄断性和投资上的资金集合 性等三个内在特性。因此，长期以来形成了基础设施产业必须由国家和国有资产承担的理论 。但是，对于公路基础设施的建设未必完全由国家来承担，鼓励和引导民营资本投资公路建 设的条件日益成熟。
1.1 民营资本投资公路建设并不违背基础设施的内在特性

首先，基础设施虽具有准公共物品和经营自然垄断特性，但按照基础设施的性质和建设的自 身特点划分，公路建设属于公共性和垄断性相对一般的生产经营性基础设施项目，这类项目 在价格合理、经营规范的条件下，可以收回投资并获得利润。因此，公路建设并不排斥民营 ，它可以通过市场交换使民营资本获得价值补偿。其次，民营经济的蓬勃发展，加强了民间 资本的投融资能力，据最新统计，国内金融机构储蓄存款余额超过12万亿元，由于未找到合 适的投资方向，民间有大量的资金闲置。民营资本投资于具有资金集合性的公路建设项目的 实力大大增强。
1.2 民营资本投资公路建设并不影响国有资本对基础设施领域的控制

首先，民营资本有选择地进入基础设施领域，并不会改变国有经济对该领域的垄断地位，因 为整个行业的调控权仍在政府手中。其次，即使民营资本取得了对某条公路设施的控股权， 它也仅仅是对该设施的控制，不可能达到对整个行业的控制和垄断。而且，国家对基础设施 产业的控制除了控股之外，还可以通过价格、税收、信贷等宏观调控手段来控制。
1.3 国内外的实践经验证明，民营资本投资我国公路建设是可行的

从国外私有企业参与基础设施建设的发展历史看，早在17世纪末英国就开始出现由私人投资 的收费公路，香港于1972年开始采用BOT方式完成了香港海底隧道的建设，台湾修建规模庞 大的南北高速铁路，在总投资4 316亿元台币中，政府仅负责投资1 057亿元台币，占总经费 的1/4，其余全部靠民间融资。民营资本进入公路建设等基础设施领域是社会发展的必然趋 势。

我国在1995年6月7日就已经颁布了《外资投资产业指导目录》，明确将大部分基础设施产业 列为鼓励外商投资领域，这几年外资已经以多种形式广泛进入了我国的公路建设领域并取得 了成功的经验。如广东省广深珠高速公路运用项目融资方式，总投资约12亿美元，由港商筹 款10亿美元。成渝高速公路重庆段采用经营权有偿转让方式，由香港益达公司承担全部资产 的49%，约12.5亿元人民币。既然外资可以进入公路建 设领域而且在实践中又是可行的，那 么国内的民营资本进入公路建设领域也是可行的，并且利用国内民营资本比利用外资更具优 越性：因为国内资金不存在外汇汇兑问题，不涉及对国家主权影响的问题，不存在国家债务 问题，而且本国投资者对我国的国情、法律等比较熟悉，更易于沟通和合作。

经过多年的实践，我国部分省市已开始尝试吸引民营资本投入公路建设项目，并初步取得成 功经验。据统计，20世纪80年代以来，广东省公路建设已从社会融资1 460亿元，在已建成 的1 850多km高速公路中，民营资本和外资参与的占了一半，达900km，是我国民营资本投 资公路建设的先锋。1992年广东省对广佛高速公路、九江大桥和佛开高速公路进行股份制， 向社会融资3.85亿元。宁波杭州湾跨海大桥项目，大桥主体工程长36km，投资118亿元， 民营资本的投资在大桥总投资额中所占比例达50.25%。湖北省荆门——宜昌高速公路、襄樊 ——南阳魏家集高速公路、荆州——东岳庙高速公路三个项目共长178km，总投资55亿元 ，全部由民营资本投资，采用BOT融资方式。福建BOT高速公路项目——沈海高速公路福泉段 莆田至秀屿支线项目于2006年9月动工，这是福建首次吸引民营资本参与高速公路建设项目 ，标志着民营资本开始进入福建高速公路投资、建设、经营领域。

由以上的分析不难看出，我国民营资本投资公路建设是完全可行的，而且也应该是被允许的 。
2 民营资本投资公路建设的必要性
2.1 利用民营资本有利于缓解公路建设资金短缺的问题

目前，我国公路建设的资金来源主要有国家财政收入、国内贷款、资本市场融资和利用外资 等，但目前这些来源都有一定难度。而我国民营经济在20世纪90年代都保持着高速、持续、 全面的增长；在20世纪90年代头四年中，乡镇企业总产值的增长速度由13.9%攀升到65.1%； 私营经济在“十四大”后的发展更是惊人，一大批资产超千万元、超亿元的民营企业迅速崛 起。民营经济这种奇迹般的发展意味着民营资本投资能力的不断扩大和投资空间的不断拓展 ，为公路建设资金的多元化筹集提供了新的渠道，有利于缓解公路建设资金短缺的问题。
2.2 利用民营资本有利于提高公路建设的投资效率和运营效率

民营资本由于产权明晰，投资必须承担相应的投资风险，因此投资效率高。同时，民营资本 进入公路建设领域为该领域带来竞争机制，有利于打破长期形成的国有资本对我国公路建设 的垄断，大大提高公路建设的运营效率。
2.3 利用民营资本有利于加快我国投融资体制的改革

民营资本投资公路建设一般采用BOT、TOT、联合投资、特许经营等方式，这些方式都要 求按市场机制来运作，如项目的招投标、委托管理、建设监理等制度都是市场经济的经营行 为，这些将大大提高公路建设的投资市场化程度，加快投融资体制的改革。
3 民营资本投资公路建设需要解决的主要问题

从现实情况看，民营资本投资公路建设还存在着很多障碍，如准入障碍和行政障碍等。公路 建设项目往往由特许公司发起，没有实行招标制度，有资质的民企被排除在外。即使民营资 本能够参与项目，其股份比例必须由特许公司决定，双方地位不平等。还有项目审批繁杂、 政府服务缺乏等都大大限制了民营资本投资公路建设的积极性。

为加快公路建设领域的投资力度，缓解公路建设资金短缺的问题，笔者认为应该解决好以下 几个问题，以消除民营资本的进入障碍，积极鼓励和引导民营资本投资我国的公路建设。
3.1 解决“行业准入”问题，拓宽民营资本的投资领域

2002年初，原国家计委印发的《关于促进和引导民间投资的若干意见》已明确指出，要逐步 放宽民间投资领域，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参 与经营性的基础设施和公益事业项目建设。因此，在民营资本的“行业准入”上，只要是合 法的民营资本都应该在市场竞争中得到一视同仁的对待。除特殊情况外，所有效益相对较好 的公路建设项目，应逐步向社会资本全面开放，使各种资本都有机会参与投资兴建。
3.2 加快改革投资体制，拓宽民营资本进入渠道。

改革前置审批办法，简化审批程序和手续，加强对民营资本的产业引导。根据公路建设的行 业特点，采取符合市场经济惯例的多样化的项目组织形式和投融资形式，例如公开招标、特 许经营和产业投资基金等等，鼓励和引导民营资本投资公路建设。无论采取何种进入方式， 都要确保各类投资主体之间的契约自由和公开、平等竞争，并且形成利益和风险对应的投资 风险责任机制。
3.3 拓宽适合民营资本投资需要的融资渠道

在解决“行业准入”问题和拓宽民营资本进入渠道的基础上，拓宽融资渠道以提高民营企业 的投资实力将十分重要。
3.3.1 完善银行的信贷体系。各级各类银行应该针对民营企业的信 贷政策和管理办法，以市场机制代替行政力量，积极发掘和扶持有前景的民营企业。
3.3.2  逐步开放针对民营企业的资本市场。在保持国有资本对资本市场的控制和国家金融安全的前 提下，有步骤地扩大对民营企业的股票和债券融资渠道的开放，有限度地开放金融服务领域 等。
3.3.3 建立公路建设投资基金。目前，我国大量的社会闲散资金没有通过基金转化为有 效的投资资金，因此应该建立公路建设投资基金，吸纳社会闲散资金用于公路基础设施建设 。如南京民生银行和南京浦发银行联合推出“多对一”模式的个人委托贷款项目，用于投资 南京绕城公路高速化改造项目。
3.3.4 积极推广项目融资方式。项目融资是20世纪60年代发 展起来的一种对投资者有限追索权或无限追索权的融资方 式。目前世界各国项目融资用于公路建设比较成功的方式有BOT、TOT、ABS融资等。
3.4 完善相关法规体系，保护民营投资者应获得的利益
完善的法规体系是营造良好的投资条件、建立公平的市场环境以吸引民营资本投资公路建设 的基础。
34.1. 出台优惠政策，吸引民营资本。公路基础设施公益性明显，其社会效益一般 大于经济效益，为保证投资者的投资回收和投资回报，国家出台一些优惠政策是必要的。如 税收减免、财政补贴、利益刺激等。湖北省在公路建设融资过程中，政府事先做出承诺，鼓 励民营资本投资者在保证工程质量的前提下，加快公路项目的建设，提前通车运营，让社会 受益，投资者可以提前获得直接的经济收益，而不扣减协议中已规定的收费经营年限。
3.4.2 颁布政策法规，保护民营资本投资者。目前，我国对于公路建设还缺乏相关法律 和政策，往往是地方政府说了算；缺乏规范合理的收费标准，乱收费现象比较严重。如在公 路建设中对于敏感的土地问题，无论是政府投资还是民营投资均应执行统一的土地政策，保 护民营资本投资者应享有的权利。
3.4.3 政府应当保持相关法规和政策的稳定性和延续性。由于公路 基础设施的投资额大、经营周期长，所以相关法规和政策的稳定性和延续性对投资者具有至 关重要的意义。也只有这样，民营资本投资者才会对政府保持充分的信任，将巨额资金投入 到公路基础设施领域中。
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