目前建设工程质量监督工作面临的问题及对策

(包头市九原区建设工程质量监督站，内蒙古 包头 014060)
摘 要：文章分析了当前建设工程质量监督工作面临的主 要问题，提出了解决这些问题的相应对策。
关键词：建设工程；质量监督；质量管理体系
中图分类号：F28  文献标识码：A  文章编 号：1007—6921(2008)15—0128—02

“百年大计，质量第一”是我国工程建设基本方针之一。党和政府历来重视建设工程质量 ，建设工程质量直接影响建设工程项目的投资效益、社会效益和环境效益。建设工程不仅是 人们生活的基本条件，而且是各类产品生产活动的场所。建设工程质量问题，轻者造成返工 和经济浪费，影响建设工程产品的正常使用功能；重者危及人民的生命和财产安全，造成恶 劣的社会影响。
但是，如何建立健全有效的建设工程质量监督管理体系，减少或杜绝重大质量事故发生，提 高建设工程整体质量，一直是建筑业以至全社会关注的问题。现有的工程质量监督没有发挥 应有的监督和管理作用，难以应对建筑市场的复杂局面。在建设行业内，低于成本价施工招 投标，恶性压缩合理工期，监理费率低于正常监理成本及监理、施工、勘察、设计企业人员 的挂靠现象比比皆是，住宅工程质量投诉率居高不下，建筑市场的秩序并没有得到有效的监 督和控制，工程质量监督的作用体现在何处？工程质量监督为什么没有能够纠正如此常见的 违规建设行为？如何从根本上寻找对策，规范建筑市场，构建和谐健康的建设行业，是当前 迫切需要解决的问题。
1 目前建设工程质量监督工作面临的主要问题

建设工程质量政府监督体系是建设工程质量监督管理体系中的最高层次，是站在国家和公众 利益的立场上，具有权威性的、公正的、强制性的执法监督，是建设工程质量的根本保证。 加强建设工程质量政府监督管理就是要保证影响建设工程社会质量问题的主体结构安全和环 境质量，提高建设工程整体质量，维护国家和公众的建设工程质量利益。我认为，当前我国 工程质量监督工作主要存在以下三方面问题：监督机构执法地位、手段和法律责任不明；建 筑市场混乱，无成熟的市场信用机制；监督机构的现有素质不能保证政府监督的有效性。
1.1 质量监督机构的执法地位、手段和法律无法界定

工程质量监督是主体没有执法地位的执法行为。《工程质量监督导则》第1·0·3条明确说 明“工程质量监督是建设行政主管部门或其委托的工程质量监督机构，根据国家的法律、法 规和工程建设强制性标准，对责任主体和有关机构履行质量责任的行为以及工程实体质量进 行监督检查，维护公众利益的行政执法行为”，这是法律法规对工程质量监督的定位。尽管 明确了质量监督是行政执法，但是委托执法。质量监督机构本身不是行政机关，并不具备执 法地位；质量监督人员不是公务员，不能获得执法地位。执法主体面临没有执法身份的尴尬 。

质量监督机构没有执法地位，没有独立执法的资格，与建设行政主管部门的关系是委托与被 委托关系，委托执法并不是独立执法。执法的主体究竟是主管部门还是监督机构，名不正则 言不顺，执法地位的更新丧失给质量监督机构开展执法的效力打了折扣。质量监督机构的所 有执法权限都是建设行政主管部门委托的，一般没有行政处罚权，只能责令改正，或者下发 《局部停工通知书》。没有处罚权的质量监督只有形式上的监督，没有效力。

质量监督机构没有执法地位，导致执法行为的法律责任无法界定。根据对《刑法》第九章“ 渎职罪”主体适用范围的立法解释“在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事 公务的人员”。这样的解释的确包含了工程质量监督人员，但非行政人员却要承担行政人员 的法律责任，仍然有些牵强。而且作为委托者的行政主管部门并没有在委托中注明委托执法 的法律义务。因此，发生了质量事故，质量监督机构只要曾经责令责任单位改正或在监督报 告中写入“尚存在某些问题”，就再无法律责任了，因为质量监督本身就只有如此权限。这 样的执法效力没有保证，监督只是过程，没有结果，法律责任没有落实。
1.2 市场信用机制不成熟

当前，我国建筑行业处于市场经济发展初期，计划经济条件下原有的工程质量监管模式已经 不再适用。建筑市场包括的建设、勘察、设计、施工等各类企业及其市场行为都应当受到市 场信用机制的制约，烦杂的各种市场关系只能通过以市场为主导的手段约束，市场竞争才会 有序。

但是，我国建设行业的市场信用机制还较不成熟，市场信用机制在市场中发挥的作用还不占 主导地位，恶性的价格竞争、违规的行政干预等与成熟市场格格不入的因素，还对市场发挥 着重要作用。在这种条件下，依靠工程质量监督这样的行政手段弥补市场信用欠缺，质量监 督机构承受着非常大的压力。目前，各种质量事故时有发生，住宅质量投诉应接不暇，都与 市场机制不健全有关，但质量监督机构却承担了部分失职甚至渎职的责任。其实，依靠质量 监督站的力量确实是无法改变现有市场不成熟局面的。
1.3 建设工程质量监督机构的现有素质尚不能保证政府监督的有效性

经过近20年我国建设工程质量政府监督管理的发展，建设工程质量监督机构的人员、设备、 监督实践的确有了质的变化。但是，目前从整体看监督机构、监督人员素质不高，设备相对 滞后等问题很普遍。素质不高主要体现在整体构成中的专业技术人员占的比例不高，专业技 术人员不断学习新技术、新知识的系统力度不够，缺乏管理、法律、经济、技术的复合型高 级人才从事建设工程质量监督工作。再加上不良社会思潮的影响，监督机构约束机制尚不健 全，监督行为不规范，这些都势必影响建设工程质量政府监督的力度和深度，直接削弱了政 府监督的有效性和权威性。
2 解决当前质量监督工作面临问题的对策
2.1 赋予监督机构执法地位和一定的行政处罚权，监督机构独立承担法律后果

赋予质量监督机构执法地位，机构精简效能，使之逐步成为执法行政部门。事实上，监督机 构的执法效率提高后，精简效能，人员成本可以大大缩减；加之市场的不断成熟和信用机制 的完善，监督机构以宏观监督为主，真正是监督验收，而不是参与验收，辅以必要的巡查抽 测，借助信息化的管理手段，对市场行为发挥监督作用，这样的工程质量监督，人力、物力 成本低，财政完全能够承担，不需要委托执法，可以完全由具有行政机关性质，具备执法身 份的监督机构实施行政执法。

建设行政主管部门应当赋予质量监督机构必要的行政处罚权限。在施工现场，质监部门可以 直接给予授权范围内的行政处罚。这样，质监部门可以强制纠正部分质量问题。但质量监督 机构也必须承担相应的法律后果，权力和义务总是相当的，有了足够的权限，工程发生质量 事故，监督部门自然要承担失职、渎职的法律后果。
2.2 引导建筑市场信用机制的建立，市场逐步完善后，质量监督可逐步简化， 直至消亡

质量监督机构一面与工程建设现场保持着紧密的联系，一面与建设行政主管部门关系密切， 能够对信用机制的建立和完善发挥巨大的引导作用，工程质量监督机构应当通过各种媒体发 布质量信息，按照2003年建设部颁发的《建设工程质量责任主体和有关机构不良记录管理办 法》（建质〔2003〕113号）开展不良行为记录，引导企业质量活动，干预市场质量行为， 为质量信用机制提供更加全面的信息资源，从而逐步引导市场信用机制的建立。

市场信用机制经过一段较长时间的积累完善后，能够对市场发挥巨大的约束作用，从而使市 场更加趋于有序，企业更加自律，只有具备较高信用的相关建设企业才能在市场上生存，工 程质量事故发生率接近于零，质量问题大大减少，质量监督的工作压力大大减轻，工作量也 可以大大减少，质量监督工作可以进一步简化，直至消失。
2.3 加大教育培训力度，不断提高建设工程质量监督管理人员的技能和素质，提 高监督管理水平

建设工程质量监督管理是一项政策性、法律性、技术性、经济性都很强的知识型管理工作， 提高建设工程质量监督管理的有效性，必须实施“以人为本”的人才战略，全面提高监督管 理人员的综合素质，监督管理人员必须有扎实的技术专业知识，丰富的工程实践经验，熟练 掌握监督的方法和手段，熟悉建设工程有关的法律、法规和强制性标准，了解建设工程经济 知识，具有发现质量问题、鉴别质量问题和解决处理质量问题的能力，并且要有不断进取的 求学欲望，定期参加培训，努力更新知识结构，以适应建筑技术进步的要求。

建筑工程质量监督管理要实现可持续发展，就必须有针对性地加强相关专业基础教育和在职 人员的业务培训工作，把提高从业人员的素质和能力放在首位，同时建立有效的激励机制和 政策，把知识丰富、水平高、能力强的专业人才吸引到监督管理工作岗位上来，调动专业人 员从事监督管理工作的积极性和主动性，全面促进建设工作，提高监督管理能力和水平，保 证工程质量监督管理持续发展。

总之，当前我国建设工程质量监督工作面临着纷繁复杂的建筑市场环境，面临着质量事故频 发的巨大压力，迫切需要解决缺乏执法手段、执法效力低下，法律地位不够明确，缺少精通 专业知识和执法管理的综合性人才等突出问题，同时，建设市场的信用机制等市场规律更迫 切需要建立。工程质量监督工作，在当前我国建筑市场不够完善的阶段发挥着非常重要的作 用，而且毫无疑问会在今后相当长的一段时期里发挥不可替代的作用。质量监督在这样的历 史时刻，承载了太多的责任，承受了很大的压力，有许多迫切需要解决的问题。关注建设工 程质量，就必须关注工程质量监督工作，就必须解决当前工程质量监督工作面临的困境，就 必须循序渐进地实施质量监督体制改革，来促进建设工程质量的根本提高，推动我国建筑业 的振兴与繁荣！
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