小议农村税费改革后乡镇财政如何走出困境

(鄂尔多斯市准格尔旗农牧业局，内蒙古 鄂尔多斯 017100)
摘 要：文章对农村税费改革以后农民的负担得到了大 幅度地减轻，但对农业为主的经济不发达的乡镇财政却产生了很大影响的问题作了分析，指 出：只有精简机构，完善转移支付制度，统一乡镇财权和事权，发展经济培育财源，才能让 乡镇财政走出困境。
关键词：农村；税费改革；财政；转移支付
中图分类号：F320.2  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2009)17—0038—02

农村税费改革后，特别是2005年免征农业税后农民的负担的确得到了大幅度地减轻，农民种 地的积极性大大提高了，但基层乡镇却普遍感到财政困难，财政收入较税费改革前减少了。 笔者对周边旗县的三个乡镇进行了实地调研(鉴于乡镇工作的实际情况，文章中均未列出乡 镇的名称，均以“某乡镇”来描述)。
1 农村税费改革后对乡镇财政的影响
1.1 直接减少了乡镇政府的财政收入

特别是西部经济欠发达的省份的乡镇，由于税费改革前主要靠农业税作为乡镇财政的主要收 入，免征农业税后，对其影响最大。笔者调查的几个乡镇中农业“四税”占财政收入的比重 比较高，免征农业税后，对其财政收入影响很大。
1.2 农村税费改革后

断了乡镇政府的税外收费的路子，意味着乡镇政府不能再靠各种收费和摊派维持自身的开支 和公益支出，使本已负债累累的乡镇财政雪上加霜。
1.3 取消农业税后转移支付不到位

使原本就入不敷出的乡镇财政变得更加困难。按规定取消农业税后所造成的财政缺口的80% 由中央进行转移支付，省市两级对剩下的20%的缺口进行填补，基层政府的财源好象不受影 响，实际并非如此，乡镇财政并不是农业税减少多少就实际补足多少，在当前财政管理体制 下，县级财政发生困难时，层层截留难免发生，乡镇财政日子更难过。被调研的三个乡镇普 遍反映，取消农业税后，实际得到的转移支付款并未能达到因免征农业税而减少的税款，如 某乡免征农业税后农业税减少30多万，而实际得到的转移支付仅仅10多万，大约占上级转移 支付的25%被县级财政截留，其转移支付的方法是各乡镇所供养行政、事业人数作为转移支 付的标准的，而且由于转移支付并不能解决收不抵支的问题，基层财政的财源会进一步地减 少。
1.4 农村公共品提供难以保障

农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预 算，村道路的修建则通过农民“一事一议”方式加以解决。税费改革大幅度地减少了乡镇财 政收入，上级财政的支付量与道路修建所需资金相去甚远，在保人员经费都存在困难的情况 下，修建道路、农村水利设施建设、环境和土地治理方面的支出缺口很大。

总之，农村税费改革在给广大农民“减负”的同时，却使乡镇财政陷入了困境之中，因而 乡镇政府也面临着生存危机。
2 造成乡镇财政困境的原因分析
2.1 经济不发达

经济发展水平低是乡镇财政困难的基础原因，对贫困地区而言，乡镇企业少、经济效益差， 工商税收收入所占比例极低，在被调研的三个乡镇，几乎没有工业企业，只有为数不多的从 事零售、餐饮等的一些个体户，主要集中在乡镇政府所在地，而且农业大都停留在“牛耕地 驴打场”的传统耕种阶段，种什么卖什么，深加工的现代农业几乎没有，取消农业税后，只 有个别乡镇靠种烤烟取得大量的烟叶农业特产税外，其他乡镇在税源严重不足和主体税种缺 乏的情况下，乡镇政府很难从正规的税收收入中获得重要的资金来源，“吃饭财政”已经无 饭可吃。
2.2 财权与事权不统一

各级政府间没有建立合理的、法制化的事权支出格局，上级政府往往凭借其体制制定权下放 事权，但往往不给予财力保证，如各类教育达标、计划生育达标、卫生达标等各项强制支出 ，使事权过多地沉淀在基层政府，以至最终形成财力日益向上集中，事权却逐级向下移的局 面。乡镇政府作为最基层的一级政府，事无巨细，最终大都落在乡镇政府的身上。财权划分 模式和事权划分模式的不对称成为乡镇财政困难的体制性诱因。
2.3 转移支付不到位

当前转移支付的总量偏小，且缺乏规范、科学、透明的转移支付方法，特别是省级、地市级 财政对县乡财政的转移支付力度明显不足，省以下特别是乡镇处于政府级次的末端，转移支 付的链条过长，在经过多级次的缺少透明度的转移后，尽管有专项拨款，但到了乡镇一级已 经所剩无几，造成乡镇财政履行事权和所需财权高度不平衡。
2.4 乡镇政府机构臃肿膨胀，财政开支过大

依据“帕金森定律”，在不存在有效约束的条件下，官僚机构会以几何比率进行自我繁殖和 膨胀，从而形成机构重叠和效率低下的行政管理体制，我国行政体制改革落后，政府行为不 规范，部门权利无约束的情况还比较普遍地存在，乡镇机构庞大、人满为患，人员编制严重 失控，特别是乡镇机构中的事业编制严重超编，被调研的三个乡镇普遍存在人员超编，如某 乡人口25 877人，现有乡镇机构人员138，应有编制67人，超编71人，超编率达106%，该旗 其他乡镇超编率均高，且乡镇财政支出的95%左右均用于行政、事业单位的人员工资支出， 成了典型的“吃饭财政”，财政开支压力大。
3 摆脱财政困境的政策建议
3.1 精简直至撤销乡镇机构

依据“皇权止于县”，精简直至撤销乡镇机构，但要达到该目标，乡镇政府的改革要分两步 走：近期首先要严格控制乡镇机构的编制，减少新增人员，同时实行人员分流，将临时工解 聘、正式职工实行离职退养；到远期要实现撤销乡镇政府的目标，将乡镇政府目前的职能收 归县级政府职能部门管理。
3.2 完善转移支付制度

在税制结构没有大的变动的情况下，弥补乡镇财政缺口的一个重 要办法就是实行转移支付，但要加强对中央转移支付资金使用的监督和管理，防止截留和挪 用，建立规范转移支付的办法，增强转移支付的透明度，尽量减少转移支付的中间环节，特 别是直接转移支付给乡镇财政的资金，尽量直接到乡镇财政的账，以避免层层截留，同时在 转移支付的目的上要首先保证不同经济发展水平的乡镇和不同收入阶层能享受到基本的公共 服务，即加大均等化的转移支付的数量，及在形式上应建立一般性转移支付和专项转移支付 两类。 
3.3 深化财税体制改革，使乡镇财权与事权相统一

调整目前的财政分权体制，要么将中央和 省级财政的财权下移，要么将部分事权上移，使其财权和事权相统一。如果将财权下移，让 基层政府在税收分割中分享更大比例，确立基层财政的主要税种和收入来源；如果将事权上 移，特别是将具有纯公共品性质的事权如农村义务教育，上移由中央财政承担。
3.4 大力发展乡镇经济，培育财源

农村税费改革后，对财政的影响较大的主要是原先以农业 为主的乡镇，对商品经济较发达的乡镇免征农业税后对其财政影响不大。发展地区经济是乡 镇财政走向良性循环的基础，农村应走出传统封闭的农业模式，走效益农业和特色农业之路 ，走农产品深加工之路，同时政府可采取提供信息技术的支持、加强资本扶持、政府贴息、 农民科技培训等手段，充分发挥市场优势，大力发展个体私营经济、大力发展乡镇企业，以 促进农村产业结构的转变和均衡发展，为乡镇培育财源。