我国能源定价机制市场化改革面临“制度性困境”

(通辽市科尔沁区农村信用合作联合社，内蒙古 通辽 028000)
摘 要：文章对中国渐进式改革作出理论概述的基础上， 对我国能源定价机制改革进行了总体评价，分析了现行能源定价机制存在的问题，指出我国 能源供需层面面临“制度性困境”，提出了能源定价机制市场化改革的目标和方向。
关键词：能源；价格机制；市场化改革；渐进式改革；制度变迁
中图分类号：F206  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2009)17—0007—04
1 概述

能源资源是人类社会生存和经济社会发展的重要条件，也是我国全面建设小康社会重要的物 质基础和保障。能源政策的制订与能源行业调控措施的实施，是以对能源形势与经济环境的 全面考察为基础的。

长期以来，关于我国能源定价机制市场化改革方向、路径和方法论的探讨与热烈争鸣，成为 能源政策制定的基础性和先行性研究主题之一。2008年，国际经济体系内多种变量层出不穷 ，尤其是在全球性的金融危机、周期性经济衰退和国际石油价格体系持续高位振荡等冲击下 ，我国现有能源供应体系和定价机制，尚未完全实现市场化，在承受来自开放环境的巨大冲 击中，或有疲于应对之态。

当前，我国面临“后工业化”社会增长方式转变的发展趋势，对“能源定价机制市场化改革 ”主题进行全面深入的研究，对于在科学发展观引领下，为我国经济社会可持续发展提供能 源安全保障，兼具理论探索和实践指导意义。

2008年，随着中国经济社会和制度变革进入第30个年头，我国经济社会转型面临着全新的环 境变量。就内部“转型经济”而言，此前各个改革时期，面临的主要矛盾是对于“由市场配 置社会经济基础资源”还是“由政府来决定各项资源在经济社会配置”的问题的争鸣，总体 上可归因于在“实践检验下”进行逻辑观和历史观的探讨与修正。而在目前，我国经济体制 改革的各个层面均已进入“深水区”，在方法论和实施路径上，先前具有思维“习得性”和 “路径依赖”特征的、依靠“存量既定仅在增量部分改革”的渐进式改革途径，显然已是“ 治标不治本” 的过渡性措施，对当前的主要矛盾已不能提供有效的解决方案。

因此，包括“能源定价机制市场化改革”在其列，我国的经济社会深层次改革的客观规律亟 需重新审视和深入探讨。
2 中国“渐进式改革”理论概述

改革开放以来，目前，中国特色的社会主义市场经济体制进入了一个全新的历史阶段。我国 改革开放已进入“深水区”。这一阶段，我国改革开放策略凸显出全新的演变特征，国内 研究者曾峻(2008)将其概括为如下7个方面：
2.1 从除旧到立新

改革的特点是：有破有立但重心在“破”，即破除计划经济及与之相应的体制机制和 工作方法。然而，旧的机制体制打破后，即使目标明确，新的机制体制却远未建成，不清楚 应当如何“达到彼岸”。或者，仅仅停留于文字层面难以贯彻实施，全社会弥漫着短期行为 和利益重新分配的心理阵痛。因此，现阶段及以后的改革应把重点放在“立”上，向着十七 大指明的方向、道路，全面地加强各项机制体制的制度性建设。
2.2 从经验型改革到科学型改革

改革是一场没有参照系的改革，只能采取“摸着石头过河”式的试错策略。改革逐步从“浅 水滩”进入“深水区”，很难再摸到石头，于是产生观望和惶恐心 理。这时，科学理论的指导显得尤为重要，需要提升本国已有的经验，需要借鉴同样在“深 水区”畅游的他国做法，系统谋划，深入思考，正确判断，提高改革决策的科学性，如此才 不至于呛水或被淹溺。
2.3 从局部改革到整体推进

改革开放的复杂性要求我们通过局部突破带动整体改革，而且各个地区、各个领域、各个层 次、各个环节的改革也大多是分头推进。当前及今后的改革则必须把各种改革统筹起来，树 立全面的改革观，增强改革措施的协调性，使各方面的改革产生系统效应、规模效应，通过推进总体性改革促 进局部性改革。
2.4 从外围改革到核心改革

所谓外围改革，就是从那些问题比较突出但容易解决的领域入手进行改革，而那些深层次的 难解决的领域或问题则被悬置起来，等到时机成熟后再加以解决。由农村到城市，由中小企 业到大型企业，由沿海到内地，即是这种改革策略的具体表现。但这种做法导致的结果是， 改革遗留下的都是些难啃的骨头，是传统体制遗留下的“疑难杂症”。改革由外围走向核心 ，由易变难，由治标走向治本，需要有高超的技艺，更需要有坚定的信念和无畏的勇气。
2.5 从增量改革到存量改革

改革的一般做法是，“存量部分”既定不动，而着力在“增量部分”进行改革，或 培育组织化创新的萌芽。比如国企不动或暂时不改押后再动，而在国有经济之外允许和鼓励 民营经济、外资企业发展，通过做大“增量”对国企改革产生市场竞争和企业竞争力的“体 制倒逼”态势。此外，区域改革由沿海到沿江，再到西部开发、东北振兴、中部崛起也属于 增量改革。但改革推进至今，存量部分的深入改革的紧迫性已日见明显。如果大中型国有企 业、垄断行业、金融投资体制、行政管理体制、干部人事制度、权力监督这些关键领域和关 键环节的改革不能实质性推进，增量改革将无法持续向纵深拓展。
2.6 从技术性改革到结构性改革

技术性改革或可描述为“零打碎敲式”或“修补修补式”改革，就事论事，出了什么问题就 解决什么问题，着眼点放在层次较低的末端，放在具体的手段方法上，而对产生问题的结构 本身不予考虑。“结构性改革”或“组织再造型改革”，则把改革的着眼点提升到更高层次 ，从法制、体制、机制本身探求解决问题之道，通过体制机制本身的再造、重理建立防范问 题产生的根本保障。
2.7 从量变型改革到质变型改革

经验型改革、外围改革、增量改革、技术性改革均属于改革量的积累，科学型改革、全面改 革、核心改革、存量改革、结构性改革则都属于改革质的飞跃。经过渐进式改革，中国 的改革与发展已经到了质变的临界点，实现这关键性一跃，中国的改革开放和社会主义现代 化事业将进入新的境界，呈现新气象。
3 政府定价方式对能源定价机制的影响
3.1 我国能源定价机制改革总体评价

自最近一个五年经济发展规划期以来，各类能源定价机制进行了深入的市场化改革阶段。目 前我国能源定价机制普遍处于市场化中期水平。

总体来看，2007年以来，中国能源定价市场化改革进入关键时期。到目前为止，由于石油( 成品油)、天然气、煤炭(电煤)和电力等能源产品的稀缺程度不同，其资源控制水平不同 ，以及各行业内部政企分开等经营管理体制改革进程不同，市场化改革中在各主要垄断企业 集团之间进行利益平衡，逐步启动实质性改革的难度和关键点也有所区别。

具体的改革阶段特征表现为：上游资源性能源基本实现市场化，且与国际市场基准价格实现 了定价机制和定价水平上的双重接轨，比如原油和煤炭；而处于能源价值链中下游的电煤价 格、成品油定价以及二次能源电力，因其涉及民生的公共事业或准公共事业的产业属性而“ 进退两难”。

就总体而言，2007年，中国能源定价市场化改革经历了复杂的“困境中艰难突围”的过程。在煤炭领域，在2006年电煤价格改革稳步推进的“小步慢跑”的基础上，因其矿产资源基础 具有优势资源禀赋，在国内供给侧有利因素支持下，2007年煤炭和电力价格改革实现了快速 推进，价格改革如期进行，基本达标。具体表现为：电力价格改革稳健推进，煤电、煤热等  价格联动机制也已初步建立等。

而在石油领域，由于国际市场原油价格高企等供给侧的不确定性因素，以及国内宏观经济波 动，资本流动性过剩以及居民消费价格指数(CPI)长期上扬，通货膨胀压力加大并严重显 化等制约因素，尤其是成品油价格改革，虽已有所铺垫，动作频繁，但显然仍未能承受国际 原油价格暴涨带来的压力，仍一如既往地出现了原油和成本油价格“倒挂”与“油荒”现象 。

在天然气定价改革方面亦然，由于气价改革目标是“使国内油气价格水平与国际原油价格水 平实现直接或间接联动”，此外，从定价市场化改革的“完全成本”定义的内涵来看，气价 改革推动天然气能源价值回归，必然带来幅度较大的“价格补涨”，对天然气销售终端的生 产成品及生活开支成本造成较大影响，从而不免引发国内舆论鼎沸。

对于成品油价格形成机制改革中出现了一些制度性反复，一般认为，资源供给短缺，以及在 条件不充备时改革措施一蹴而就，其效果不免朝令夕改，使天然气定价改革引发社会和民生 承受能力的非议。当前，实施渐进式改革的空间和机会逐渐丧失，因此，“磨刀不误砍柴工 ”，应将建立和完善能够良性地促进油气价格改革的基础性辅助机制的工作提到议事日程。

具体来说，应将建立石油及天然气工业内部上下游利益调节机制、石油及天然气相关行业价 格联动机制、对种粮农民等部分弱势群体和部分公益性行业给予补贴的机制，以及原油及天 然气涨价收入的财政调节机制等基础性辅助配套体系的建立，作为下一阶段改革的重点及先 行主题。
3.2 我国现行能源定价机制存在的问题

当前，经过2007年以来新一轮改革后，现行中国能源定价机制面临的主要问题是：与“过热 ”的经济增长相比，能源价格市场化改革滞后，不仅没有反映能源资源的全面成本，更由于 能源定价水平长期维持较低水平而导致全社会资源浪费，以及能源类工业污染过度排放严重 污染环境等。目前，我国能源定价体系中还大量存在“政府定价方式”或“政 府指导价”。这种非市场化的价格介入，一般只反映了资源开发成本，并没有核算环境破坏 成本和安全生产成本等“完 全成本”，并且不能够“真实反映市场供求关系和资源稀缺程度”，导致能源价格水平长期 偏低。具有“不完全成本”的能源资源在生产和贸易中被“低廉地浪费”，助长了粗放型经 济增长，也导致高耗能、高污染和资源性产品的大量出口，不仅以国内环境破坏和资源浪费 为全世界经济增长透支“环境成本”，还因贸易顺差的不断扩大而增大人民币升值的压力， 严重影响我国国际收支平衡等。此外，能源产品之间比价关系也极为不合理，影响了能源资 源的集约化和高效使用。
从总体上看，我国现行能源定价机制，仍延续了计划经济和传统工业时代的“制度惯性”。 
3.3 我国能源供需层面面临“制度性困境”

总体而言，在供需基本面上，我国能源供需长期处于“制度性失衡”的局面。
3.3.1 在供给侧，我国能源价格长期运行于“制度性压制”的低价区间

我国经济在以往数十年的迅猛增长中，选择了粗放式发展道路。能源政策和产业政策对能源 价格体系的影响，主要体现为一种政策性“价格压制”。

在总体经济系统运行中，正是这种“政策性价格压制”引致我国经济发展中较为普遍的粗放 经营和资源浪费等现象，推动已经济规模巨大的中国经济加速逼近“增长的极限”；中国经 济在粗放的能源和环境资源约束下“进退两难”！

可将这种粗放式发展道路概括为：以“三低”换取“三高” 。所谓“三低”是指低成本煤 炭等能源资源、低成本环境资源，以及低成本的资金贷款投资等金融资源。而目前我国经济 社会面临的“三高”，则是指环境高污染；能源高浪费；以及既得利益集团与普通民众之间 较高的生活质量落差。
以煤炭价格的典型制度性压制为例：

一方面，历史原因和国际政治导致煤炭行业的政策性价格“压制”。

在20世纪80年代之前，由于我国当时的工业体系几乎是空白，大力发展重化工业成为全民族 的生存支点，我国处于大力发展重化工业阶段，决策层认识到能源供给是制约经济增长的一 个主要瓶颈。因而，这个时期的能源政策的重点在于扩大能源供给的数量，能源政策的核心 是为工业部门提供能源 。在这一历史阶段，能源价格“内定”并长期保持较低的价值水平 ，当时的能源系统效率、技术装备水平也较为低下。
当时，对于储量丰富和集中的山西等地煤炭资源，国务院等有关机构加快推进“有水快流” ，大力促进煤炭开采的低价能源发展思路；在几十年的长期积累下，促成了高度自由竞争的 煤炭行业格局。产业集中度过于分散，过度竞争的市场结构模式，以及极为丰富的煤炭资源 储量，使我国煤炭行业处于市场议价中的弱势谈判地位，煤炭价格长期走低。另一方面， 低价值低价格导致了“生产不安全”，资源浪费，环境污染。
西方经济学理论认为，完全竞争型的市场结构具有以下两个主要特点：“厂商进入或退出一 个行业是完全自由的”，以及“每一个消费者或每一个厂商都是市场价格的被动接受者，对 市场价格没有任何控制的力量 ”美意个“门槛低资本可任意进出”以及“没有一个或几个 企业影响市场”。而“价格话语权”的缺失，就意味着中国的煤炭产品只能以较低价格销售 ，煤炭企业只能甘居“Price-taker”(价格接受者)的角色，被动地接受价值链上的低估 值。煤炭产品长期低估值，使煤炭行业在长达23年内处于严重亏损局面。
长期保持低价值还使煤炭产业面临多种“资源浪费”的方式，包括回采率严重偏低，厚煤层 当作薄煤层破坏性开采，以及不合法产能(小煤窑等)屡禁不止，非法开采越界开采等现象 。低价值低价格还导致煤炭产业出现环境破坏，及污染排放严重等，以及煤炭焦化产品生产 无序等种种贻害无穷的恶劣局面。
3.3.2 在需求侧，我国能源消费的粗放惯性加速资源浪费和环境污染

我国能源消费长期遵循低成本能源的惯性思路，助长了能源消费的浪费，和环境污染。显然 ，在较低估值的定价体系下，能源需求侧的浪费较为明显。

仍以煤炭为例，由于动力煤价格偏低，其下游四大“耗煤”产业——电力(火电)、冶金( 钢煤)、化工和建材得到了迅速发展。其中，火电用煤始终是国家“一号”运输工程，耗费 总量也占50%强。但从一个国家和民族长远发展来看，火电生产过程中产生大量的温室气体 对于自然环境的破坏是极为严重的。

再以煤炭的焦化产品焦炭生产为例。焦炭行业属于煤化工行业的子行业。焦炭是煤炭焦化后 的产物，是冶金制钢的重要原料，因而是具有极高附加值的产品。目前我国全国焦炭工业总 产能已达到3亿t，比全球钢铁工业焦炭总需求过剩1亿t。由于煤炭在焦化过程中产生多种 化学附产品如煤焦油、煤气、粗苯等，都是对环境产生严重污染的排放物质。同时，焦炭的 生产对于质量优良的焦煤和肥煤消耗严重。因此，超过资源和环境承载能力发展焦炭产业， 供应全世界钢铁工业的发展，从资源的代际公平 以及环境保护的角度衡量，或许是得不偿 失的。

此外，在成品油、天然气和电力的使用中，也存在以上的“低价导致能源浪费并间接导致资 源浪费和环境污染等”情况。
4 全球化背景下中国面临经济增长方式的嬗变
4.1 我国“资源粗放型”经济发展方式亟待改变

目前我国已进入工业化中后期，实现制度性变革与谋求可持续发展的矛盾日渐突出；集中体 现为 经济运行成本高昂和健全资源定价机制 市场化的矛盾。

我国经济发展方式中独特的“三高与三低”特征，在能源领域体现如下：①在廉价资源驱动 下，高耗能产业快速膨胀使中国经济提前抵达“发展的极限”，资源供应的极限以及环境容 量的极限。②廉价能源的开发与生产使资本能够自由进入与退出。较低的“获得性”门槛使 资源开发长期处于“涸泽而渔焚林而猎”局面。因此，在可持续发展的视角下，形成了资源 开发的“代际不公平”。

此外，我国在相当长时期内通过出口低价值的大宗资源品，或以极低资源成本和不可重置的 环境成本生产的廉价制造业产品贸易，获得了会计账面上的巨额外汇顺差，以及在国际贸易 与国际分工体系中被定位为“廉价工业品制造大国”。从历史的角度来考察，这种以消耗廉 价能源和制造环境污染换来的所谓“增长”也是不可持续的。
4.2 全球化背景下世界市场加剧我国能源定价机制改革的“双刃剑”效应

自30多年前，我国逐渐改革经济体制，开放市场，并逐渐融入国际经济体系和国际市场后， 世 界资源市场为“中国制造”提供了强有力地能源支持和市场保障。一方面，世界资源市场提 高了我国“可持续发展”的能源保障能力。但另一方面，国际能源市场的趋势性变化也严重 影响我国能源价格机制。近年来，能源金融化趋势增加了我国能源资源“可获得性”的不确 定性(即“风险”)。

相对而言，尤其在短期，石油资源品的金融属性日渐凸显。“国际石油市场越来越像金融资 本市场。”严重影响油价的来自金融领域的不确定因素主要体现在两个方面：①由于预 期美元走软和潜在通货膨胀，大量国际投机基金等纷纷进入商品期货市场谋求保值或获取投 机利润，从而形成“一油难求”的短期需求暴涨的盛况。高油价在中短期内“一飞冲天”或 “一落千丈”的剧烈波动，往往严重脱离石油真实价值和供需基本面。②作为全球认可 的信用货币，美元近年来长期走软，偏离其内在“基准价值”，也加大了石油标价体系的动 荡。目前，国际石油市场主要以美元计价和结算，短期内美元币值的升降直接影响油价走势 ，并进一步刺激国际投机。

大量实证显示，2003年以来的这一轮油价大幅度上涨，具有强烈的金融敏感性。据悉，目前 全球有大约7 000个对冲基金活跃在石油期货市场，其交易量已占世界石油市场60%以上； “如同大象踏入小水池”。巨量流动性的介入与美元贬值这两大因素，对逐渐嬗变为“投机 品”的石油价格形成直接影响，同时，在目前国际石油供应脆弱的“紧平衡”格局下 ，石 油地缘政治、自然灾害、库存变化以及替代能源发展等非首要因素，其影响和效应也会被投 机性金融市场的“杠杆效应”迅速放大，体现为国际石油期货价格短期内迅速飚升或回落。 
5 小结

从制度变迁的视角来看，我国能源价格改革的“制度性困境”是“自上而下强制性制度变迁 及渐进式改革的路径依赖决定的”。其解决方案也必然从改造制度变迁的机制来解决。

从我国石油定价制度变迁的进程来看，它是出于一种帕累托改进的良好愿望，即逐步引入制 度增量，逐步积累制度变迁所需要的信息，同时又不损害原有制度的既得利益集团的利益， 在新的定价制度成长到一定程度后，再推动旧价格制度改革，从而使石油定价制度变迁的社 会成本最小。这种渐进式变迁的特点表现为“先易后难分步推进”，保持了制度的稳定性和 连续性。

文章作者认为，目前中国的经济和社会转型已进入所谓“深水区”；体制改革和转轨的核心 聚焦在“政府如何将决定基础资源配置权力还诸市场机制”等方面。具体到能源定价机制的 市场化改革，还需充分考虑开放环境的有利因素，以及如何系统地推进、完善与实施。

在开放环境下，应充分和顺向利用“全球化效应”配置资源，需大力健全和加强财税体制、 法律制度等制度性机制作用；需要完善相应的配套体系建设等保障措施；尤其是，更需在制 度性层面提高执政能力，明确市场化改革方向，在不确定性环境下坚持实践论，并贯彻始终 。
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