关于“全域XX”理念中农村卫生服务系统建设的建议

　　近几年，成都市坚持统筹城乡发展的基本方略，并以城乡医疗卫生、社会保障等公共服务实现均衡化发展作为主要目标之一，逐步完善覆盖城乡居民的基本医疗保障制度，加快建立覆盖城乡的公共卫生服务体系和基本医疗服务制度。在农村卫生方面，加大了基层卫生投入，启动乡镇公立卫生院基础设施、基本设备的标准化建设；将村卫生站标准化改造继续列为为民办实事目标，农村县、乡、村三级预防保健网在逐步完善，农村公共卫生服务水平和基本医疗服务水平有了明显提高。

　　2009年12月，中共成都市委工作会议提出了把成都建设成为“世界现代田园城市”的宏伟目标，建设“世界现代田园城市”，“全域成都”农村卫生服务系统建设是一项非常重要的工程。下面，我代表民进成都市委就此发表看法和提出建议。

 　　一、按照“全域成都”理念，城乡均衡的卫生服务仍然面临挑战

   　（一）政府对农村卫生、公共卫生投入力度仍然不够

　　2008年，中央、省、市以及各区（市）县、乡镇政府投入卫生行业共1766亿元，只占当年我市卫生机构总收入的1213％，卫生机构收入主要来自业务收入，占总收入比例高达86%，卫生机构仍然处于自己找饭吃的局面。在政府的投入去向中，2008年投入各级医院861亿元，占投入总额的4876％，投入农村卫生院168亿元，只占投入总额的952％，投入妇幼保健院、疾病控制中心、卫生监督所、专科疾病防治院等公共卫生机构501亿元，占政府总投入的2838％。作为农村乡镇卫生院和公共卫生机构，属于政府主办的范畴，政府的投入力度有待加强。

　　（二）不同“圈层”地区卫生资源差距较大，影响农村地区卫生服务可及性及利用公平性

　　目前城镇地区卫生资源总量大大超过了农村地区，城乡卫生资源配置失衡，同时在卫生资源配置质量上也存在较大的城乡差距。过大的差距影响到不同区域卫生服务可及性和公平性，也影响到居民的卫生服务利用。在“成都试验区”发展目标体系中“公共服务水平”指标里明确提出“城乡每万人拥有卫生技术人员数比”在2012年达到“≤18∶1”，在2020年达到“≤12 ∶1”，要实现这些目标，任务艰巨。

    　　（三）乡镇卫生院“硬件”建设上了台阶，但“软性实力”急需提高

　　通过近三年的努力，成都市乡镇卫生院的“硬件”建设上了台阶，但“软件”建设仍有较大差距。

　　在投入机制方面，2008年，全市乡镇卫生院总收入为829472万元，政府和上级补助只占21%，卫生院自己业务收入占79%。乡镇卫生院设置的功能定位是综合提供预防、保健和基本医疗服务，并受县级卫生行政部门的委托承担公共卫生管理职能，其服务对象主要是社会的弱势群体——农民。很明显，在目前“自负盈亏”的运转机制下，乡镇卫生院的发展必然会偏离这一轨道，最终演变成重医疗、轻防保，以营利为目的的小型医院。

　　在人才队伍建设方面，优秀的卫生技术人员缺乏是多数乡镇卫生院面临的问题。虽然政府出台了各项政策保障卫生技术人才下基层，但因为报酬、地理、生活环境等原因，毕业学生不愿意来，培养的优秀人才千方百计想调离乡镇。乡镇希望培养医生，但又怕培养后留不住。由于人才缺乏，乡镇卫生院服务能力低下，服务项目或功能不能开展，或开展水平较低，直接影响了其基本卫生服务功能的发挥。

　　（四）三级防保网络的网底薄弱，急待修复

　　农村三级医疗预防网中，村卫生站、室，作为最基层的卫生机构，直接处在农村卫生服务第一线，承担初级诊疗工作、一般卫生防疫和妇幼保健工作、健康教育工作等任务。

 　　2008年10月“成都市第二次全国农业普查主要数据公报”数据表明：成都只有814%的村有卫生室，仍然有近20%的村没有村卫生室。

　　村卫生室卫生技术人员能力水平有待提高。在全市4497名乡村医生和卫生员中，中专学历或相当中专水平的人占76%，大专以上学历仅为10%。执业(助理)医师只有599名，这与《成都市卫生事业第十一个五年规划》中提出的到2008年，乡镇卫生院及村卫生站医生全部达到执业助理医师及职业医师资格的目标相距甚远。

　　从村卫生站的收入构成来看， 2007年资料显示，总体来自上级补助比例仅为574%，来自村或集体补助的比例更只有013%，绝大部分的收入是来自医疗药品收入或其它业务收入。

　　既然政府不投入，村卫生室医生实际相当于个体户，就是看病挣钱、养家糊口的职业，对于应承担的卫生防疫、妇幼保健、健康教育等工作则能不做就不做。鉴于此，各地也采取了不同方式甚至变相 “购买服务”方式来应对开展公共卫生工作，但收效甚微。长此以往，成都市要建立的农村基本医疗服务体系和农村公共卫生体系必将受到影响。

     　二、按照“全域成都”理念，加强农村卫生服务系统建设的建议

     　（一）政府卫生投入应加大“两个倾斜”，促进城乡卫生事业的均衡发展

一是向基层卫生和公共卫生倾斜。基层卫生如社区、乡镇卫生院是向全体居民提供基本医疗服务的载体，并且同样承担大量公共卫生职能。基层卫生机构建设的好坏以及服务能力的高低将直接影响基本卫生服务的提供与利用。而公共卫生属于公共服务范畴，是政府应该承担的责任。因此，在政府有限投入基础上，应该转向重点，大力倾斜基层和公共卫生投入。

二是重点向农村地区倾斜，特别是向二、三圈层区域倾斜。目前政府采取投入需方的方式，建立城乡居民医疗保障制度，保障人人能享有基本的卫生服务。但全民享有均衡卫生服务的前提是卫生资源配置的相对均衡，针对目前城乡资源失衡，差距过大的状况，卫生投入应重点向二、三圈层区域倾斜，减少城乡过大的差距。

　　（二）明确各级机构功能定位，完善农村卫生服务三大体系

　　三大体系包括农村基本医疗服务体系、农村公共卫生体系和卫生监督体系。县级医疗卫生机构在三个体系中应该起到龙头作用。乡镇卫生机构在三个体系中是枢纽，它要承担三个体系中的功能任务，具有承上启下的作用。因此，乡镇卫生机构的建设至关重要，服务能力高低直接影响农民卫生服务利用。目前应该进一步加强乡镇卫生院标准化建设，提高医疗卫生服务水平和管理能力，尽快实现收支两条线管理模式。在有条件的区县试点建立乡镇卫生中心，把乡镇卫生院、独立的防保组、乡计划生育服务站等机构整合为一体，通过资源优化整合，提高服务能力。村卫生室是基本医疗服务体系和公共卫生服务体系的基础，它应该承担一般疾病的诊治工作和公共卫生服务。

　　（三）采取切实措施，稳定和加强农村基层卫生人才队伍

　　按照乡镇卫生院服务人口和面积，结合其功能定位，以满足基层医疗卫生服务的需要为原则，合理确定乡镇卫生院的人员编制，并纳入事业编制。按照“成都试验区”发展目标体系中的“城乡每万人拥有卫生技术人员数比”目标，有计划、分阶段增加农村卫生技术人员，以实现卫生技术人员的城乡均衡。

　　改革分配机制，提高乡镇卫生院卫生技术人员的待遇。在绩效考核的基础上，乡镇卫生技术人员的待遇应与同地区同级别乡镇教师待遇保持一致（一个为教育事业做贡献，一个为卫生事业做贡献，理应保持一致）。

　　健全基层医疗卫生人才培训制度，有计划实施各类培训与进修。以市级为平台开发建立远程网络培训系统，鼓励在岗自我培训学习。建议在大专院校联合培养“乡来乡去”的大中专学生，制定相应政策制度，为乡村培养留得住的高素质人才。

切实落实城市卫生机构新进人才或晋升职称前必须到基层服务一年以上的政策。并且建立城市卫生机构对口支援农村医疗卫生工作的制度。

　　（四）恢复村卫生室本来地位，巩固三级保健网络的基础

     　改变目前多种形式举办村卫生室的格局，由政府主办村卫生室。原来多种形式举办村卫生室的状况是在特定的经济、社会环境下形成，随着农村卫生的发展以及公共卫生工作下移，村卫生室的定位和作用应该得到重新认识。在目前城乡一体化建设的背景下，成都把村卫生室纳入了基本医疗服务体系和公共卫生体系中，依据目前成都的经济发展水平，政府主办村卫生室既是需要，也是可行的。

　　积极推行乡、村一体化管理。乡镇公立卫生院对所辖区域内的村卫生站实行一体化管理，提高村卫生站的综合服务能力。

确定村卫生室的功能定位以及任务、职责，全市统一要求和标准。

　　村卫生室卫生技术人员纳入乡镇卫生技术人员管理范畴，待遇保持一致。