浅谈如何加强对重大工程项目工程款支付行为的监督

 近年来查处的建筑领域的腐败贪官，大多都存在在支付工程款过程中收受贿赂的行为。为什么在支付工程款过程中极易发生行贿、受贿行为呢？笔者认为工程款支付行为随意性大是重要原因。
    工程款支付行为随意性大，易导致二方面的问题。一是拖欠工程款情况非常普遍，据资料显示，截至2003年底，全国已竣工的工程共拖欠工程款1755.8亿元，其中政府拖欠占百分之三十以上；二是违规预付工程款，如2004年5月因严重质量问题被爆破的“腐败楼”——温州中银大厦，在只完成60%工程量的情况下，建设单位中国银行温州分行就已支付了3500多万元给项目经理，占工程总费用的90%。
    笔者认为拖欠工程款问题和超进度预付工程款问题与建筑领域的腐败行为有着内在的联系，加强对工程款支付行为的监督十分必要和迫切

    一、对工程款支付行为加强监督的必要性
    1、工程款支付行为权力集中，易导致权力寻租。
    当前，工程款支付决定权大多都是集中在建设单位“一把手”一人手上，普遍存在“一把手”想支付多少则支付多少，想何时支付则何时支付的问题，使得建筑公司、项目经理不得不搞好与单位“一把手”的关系。目前商业银行贷款利息一般在7‰（月利）以上，我们可以依此估算一下，一个5000万元的工程，工程款分10次支付，如果每次支付都推迟一个月，也就是5000万元工程款都推迟了一个月支付，对于建筑公司、项目经理来说，直接经济损失就至少是5000万元×7‰＝35万元，而由此可能导致的流动资金不足、资金周转困难，进一步引起的间接损失就无法计算了。所以建筑公司、项目经理都宁愿将这35万元用于打点关系上，甚至有些地方形成了“潜规则”，即支付了多少工程款，则按一定比例给多少的回扣。
    2、工程款支付行为缺乏监督，会严重影响工程招投标的公平性。
    由于在招投标一开始，各建筑公司、项目经理就要将以后需用来“打点关系”的费用计算在成本内，或要考虑工程完工后却不能及时拿到工程款等因素，所以，在不少地方由于拖欠工程款问题严重，工程公开招标只有那些和建设单位“一把手”或地方领导有特殊关系的项目经理才敢参与投标，甚至有的工程因公开招标多次无人报名，于是就顺理成章地转为邀请招标或直接发包。

    二、监督工程款支付行为的难点
    1、资金到位情况难以监督，易给建设单位拖欠工程款找到理由。
    一是初期资金到位情况难以监督。《江西省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标监督管理实施办法》规定，建设工期不足一年的，到位资金不得少于合同价的50%，工期超过一年的不得少于30%，招标人应当提供银行出具的到位资金证明。但实际操作过程中，对于经济欠发达地区，配套建设资金往往难以按要求及时到位，部分政府工程建设初期资金严重不足，有的项目甚至在根本无资金来源的情况下就开工建设，这对于同级纪检监察机关来说难以监督。二是后续资金来源情况难以监督。有些工程由于资金不足，就约定工程款在一年后或更长时间以后支付，但资金来源不明确，或虽明确资金来源但并不可靠。而纪检监察机关对建设单位有无负责地筹集后续资金则难以监督。
    2、工程款支付没有确切日期，提前或推迟支付的随意性较大。
    目前，不少工程款支付合同约定的并不是确切的支付日期，如“完工验收合格后半年内付清”或“余款在一年内分二次付清”等类型的约定都是没有确切的支付日期的。一是没有确定支付的年月日，二是没有明确何时支付多少。按这种约定，只要是在约定期内，既可在最早的一天全部付清，也可在最后的一天付清；或在最早的一天付少量，最后的一天付大部分。而这些不同看似合理，但以前面分析的5000万元的工程为例，对建筑公司、项目经理的影响却是几十万乃至上百万的利润差额！
    3、对工程款支付行为的限制条件不明确，支付随意性较大。
一是对建筑公司、项目经理权力方面，没有规定建筑公司提供了哪些工程进度证明材料，则有权利要求支付工程款；二是对单位“一把手”或工程款支付审批人义务方面，没有限定支付工程款必须具备有哪些证明材料等条件。
    4、纪检监察机关不便随时掌握工程款资金管理使用情况，难以及时发现问题，适时监督。
   当前，纪检监察机关对建设工程的监督往往停留在对工程招投标环节的监督上，对招投标结束后的环节，特别是工程款支付环节则很少涉及了。由于没有专门的文件或其他规章制度来规定建设单位要将工程资金管理使用有关情况定期报纪检监察机关，所以纪检监察机关也就不便随时跟踪所在地区所有建设工程的资金使用管理情况。如果工程支付环节出了问题，则往往是贪污、受贿等性质的问题了，能采取的措施则属事后监督了，而这往往已造成了较大损失。
    5、缺乏明确的追究责任的依据。
一是由于支付行为尚未规范，则支付行为是否违反规定就没有充分的依据；二是没有专门的责任追究的规定，则追究责任应追究到何种程度缺乏依据。

    三、对工程款支付行为加强监督的对策
    如何加强对工程款支付行为的监督？笔者认为主要应从完善制度着手，并强化责任追究，以进一步规范支付行为，合理限制工程款支付权力。
    1、建立并严格落实资金到位情况审查制度。
    资金到位情况和来源情况会直接影响工程款的支付。应规定建设单位必须取得符合规定的资金到位情况审查证明，方可实施工程项目进行招投标。实行审查制度有利于监督部门掌握资金情况，加强监督，防止以后建设单位有意以资金不到位为借口拖延支付期限。
    2、实行后续资金及时到位责任制。
    对建设工程资金未全部到位的，建设单位必须在招标前就明确后续资金的来源，并由单位负责人出具后续资金及时到位保证书，保证后续资金及时到位。实行后续资金及时到位责任制，一方面可以增强单位负责人保证后续资金及时到位的责任心，另一方面还可以在一定程度上防止脱离实际、硬上项目做政绩工程、面子工程的行为发生。
    3、实行工程款代管制，使工程款与建设单位相分离。
    要在工程招投标前就将工程资金与建设单位相分离，由财政部门或相应的会计集中核算中心代管，从一开始就防止工程资金与建设单位财务资金混淆不清。实行工程款代管制，使工程资金到位情况、支付情况一目了然，可以有效防止发生挪用挤占的行为。
    4、合同中约定的工程款支付日期应是确定的，具有可监督性。
    合同是工程款支付行为的主要依据，要尽量减少合同中的机动因素，以限制工程款支付行为的随意性。所以合同中约定的工程款支付日期必须是确定的。支付工程款主要分两种，一是预付工程款，二是完工结算后支付。不管预付还是完工结算后支付，合同中的支付日期都就应是确定的，包括两方面，一是支付日期是确定的；二是到了支付日期应支付多少金额是确定的。这样才具有可监督性，是否拖延支付或提前支付才有据可循。
    5、明确支付条件，规范支付行为。
    要防止不该支付时支付或预付，应该支付、预付时却不支付、预付的行为发生，就必须对怎样的条件下可以支付工程款、应该支付工程款都加以明确、细化。主要是对应提供哪些证明材料加以明确，如工程进度审计证明、工程质量证明等。
    6、建立重要信息向纪检监察机关告知或备查制度
    如果纪检监察机关不能及时掌握有关工程的重要信息，就无法对工程款支付行为实施有力的监督。要求重要信息报纪检监察机关备查，一是对资金到位情况和后续资金来源情况，包括有关部门的证明，特别是后续资金及时到位保证书进行备查；二是对工程款支付合同进行备查，以便在支付行为发生时检查是否符合支付合同的约定；三是每次支付行为发生后，建设单位应将支付情况告知纪检监察机关并将有关支付条件的证明材料报纪检监察机关备查。
     7、严格执行转账支付制度，杜绝现金支付行为。
     目前仍然存在部分用现金支付工程款的行为，不利于预防腐败，一定要杜绝现金支付行为。
     8、完善责任追究办法，强化责任追究。
     一是要进一步明确责任追究对象，要把掌握工程款支付决定权的人特别是建设单位一把手列为责任追究的重点对象。二是要严格落实责任追究制，对违反规定的，不管是否产生损失都应追究党纪或政纪责任。三是明确追究程度，对违反规定导致了损失的则应从重处理。