积极稳妥推进会计集中核算向国库集中支付制度改革

    国库集中支付作为财政管理改革的重要举措，我省自2002年启动改革试点以来，已经在省级和11个市区全部推开了改革试点工作，同时在全省县市也开展了国库集中支付改革试点工作（我县已在2007年10月启动了改革试点）。但同全国大部分省级已在县级全面推行国库集中支付改革和机构整合的进程相比，我省的县级改革进展缓慢。为加快我省县级国库集中支付改革步伐，省市连续多次下发文件，要求全省所有县级利用三年时间（即到2012年）都要将改革范围扩大到所有预算单位。结合各地改革试点经验和我县具体情况，就县级会计集中核算向国库集中支付改革进行转轨进行如下探讨研究。

    一、 会计集中核算与国库集中支付的关系

    会计集中核算制度是指在不改变预算单位的资金所有权、使用权和财务管理权的前提下，财政部门成立会计核算中心，取消了报账单位银行账户、会计机构，由会计核算中心分单位开设银行账户，单位向核算中心统一报账，进行集中会计核算和会计监督，是融会计核算、监督、服务于一体的一种特殊的会计委派制形式。通过几年来运作实践表明，会计集中核算对规范单位收支行为，夯实会计基础工作，强化会计监督，从源头上预防和治理腐败行为起到一定的积极作用。国库集中支付是以国库单一账户体系为基础，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库和财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位的一项国库管理制度。国库集中支付制度能够较好地解决资金沉淀在预算单位、资金调度问题。两种制度的出发点都是为了加强财政资金监管，但在运行内容、机制、执行主体、工作权限、业务内容上有所不同，二者的本质区别是在不同层面解决不同问题。

    二、县级财政实行会计集中核算的情况

    我县自2001年6月开始推行会计集中核算，引进信息化管理手段，通过实施会计电算化管理，已纳入会计集中核算单位138个，占到我县独立核算行政事业单位的75%以上。在实施会计集中核算过程中，把部门预算、政府采购制度、收支两条线等财政配套改革措施结合起来，使集中核算制度的优越性得到最大限度的发挥。其优越性体现在：首先，会计集中核算保证了支出的有序性、计划性，为编制部门预算提供了准确信息和基础资料，对实行零基预算及细化部门预算编制起到积极的促进作用。其次，会计集中核算为保障政府采购制度、收支两条线的严格执行提供了有利条件。凡是没按规定纳入政府采购的物品或劳务，财政部门都将予以拒付，对未实行收支两条线的单位，财政部门予以督促并进行规范。此外，会计集中核算在增强预算约束、严肃财经纪律方面也发挥了积极作用。通过会计集中核算有效遏制和纠正了不合法凭证和不合理开支，形成了良好的监督效应。

    应该说，会计集中核算制度在强化会计核算和会计监督，提高财政资金使用效益上发挥了重要作用，但其未能从根本上对财政支出管理体制进行改革，财政资金形式上由财政统一管理，实际上仍然分部门多头存放，资金缺乏统一调度，大量财政资金滞留在核算单位，形成资金沉淀，造成资金浪费。另外，由于预算单位不再担负财务审核把关工作，理财的积极性自然降低，不利于调动预算单位的理财积极性。因此，作为一种过渡性改革措施，会计集中核算制度只能算作对财政支出管理体制的一种改良，而不能称为改革。

    三、国库集中支付对加强财政管理的作用

   （一）有利于加强对财政资金的调度

    目前，相对于经济、社会发展的资金需要，县级财政支出压力普遍较大，都不同程度地存在资金缺口，而与此形成鲜明对比的是，会计集中核算的单位银行账户内往往沉淀着大量资金。在县级财政面临“资金瓶颈”和筹融资能力受限的双重困难下，推行国库集中支付制度，加强对财政资金的调度显得尤为重要。

    （二）有利于提高财政管理的精细化水平

    推行国库集中支付制度后，通过完善制度和强化执行，既能保证财政资金收付及时、核算准确，又能达到管理规范、调度科学的规范化要求。

    （三）有利于从源头上预防和治理腐败

    实行国库集中支付后，资金管理模式将变成“管钱的不拨钱，拨钱的不花钱，花钱的不见钱”这种模式，能够有效地遏止滞留、挤占、挪用财政资金的现象，从源头上防治腐败。

     四、两种制度的融合

    通过比较我们看到两种制度的区别和联系，它们的主要区别在于财政监督的环节和职能的侧重点不同。国库集中支付制度，改变的是财政国库资金拨付程序，对财政资金拨付环节进行监督，解决财政资金多环节拨付、多户头存放造成的资金闲置浪费问题。而会计集中核算改变的是预算单位的会计人员治理体制，对财政资金的使用不当进行监督，解决因缺乏对预算单位有效的会计监督而出现的挤占、挪用及违规使用资金问题。同时，这两项制度的联系又是非常紧密的，有相互渗透的地方。它们的操作主要都是财政部门，服务对象都是预算单位，目的都是为了加强财政资金治理，提高资金的使用效益。从两者职能侧重点来看，二者是无法相互替代的。但从这两项制度的联系看，它们是完全可以有机结合，相互统一的。以我县预算单位业务量和实际管理工作需要，完全可以在会计集中核算的基础上实行国库集中支付，既坚持现行的会计集中核算制度，又推行国库集中支付制度，两种制度并存，业务并轨，采用“前台支付、后台核算”的支付模式，实行一厅式办公，柜组式核算，流水式作业，链条式管理，建立起环环相扣、无缝衔接的财政支付“流水线”。既解决了财政资金使用过程中的乱花钱现象，又解决了资金多环节拨付造成的资金沉淀问题。又能为单位提供准确及时的会计信息和各项优质服务，提高单位的理财水平，从而达到了两种制度优势互补的目的。国库集中支付柜台则承担国库支付执行机构的职能，负责办理财政性资金集中支付的具体审核业务，并进行相关的会计核算和监督检查等工作。会计核算柜台按现有模式运作，监督各单位收支及核算业务。

    五、国库集中支付改革的配套措施

    （1）搞好宣传教育，争取各方面的支持。一是要积极争取当地政府领导支持。会计集中核算是由当地政府出面，并采取一些比较强硬措施推进改革。现在要求转轨，一定要耐心细致地做好解释工作，取得领导重视支持。二是要协调好人行国库、代理银行与预算单位间的关系。财政国库管理制度改革是一项科学严谨、环环相扣、十分复杂的系统工程，任何一个环节都需要人行国库、代理银行和预算单位的支持和配合。为此应建立国库集中支付业务运转的详细工作规程和工作协调机制，以确保财政国库管理制度改革的顺利运行。三是财政内部业务股室要紧密配合。部门预算的规范编制和指标控制离不开各业务处室的大力配合和支持，预算单位的支出审核亦离不开各业务股室的具体参与。为此，应对财政内部业务处理流程进行改进和优化,明确各股室的工作职责，确保国库集中支付业务运行通畅，切实提高财政服务质量和水平。只有通过广泛、深入开展宣传活动，得到各方面的支持、理解和配合，扎实细致地做好各项准备工作和组织工作，才能确保改革过程平稳、顺畅。

    （2）机构设置和人员配备。在现有的会计核算中心基础上，吸收成功经验, 融合、简化操作程序, 整合相关财政内部业务部门职能和工作流程，成立国库集中支付中心，确定岗位职责，充实必要的工作人员。国库支付中心应做好以下工作：1、根据财政局核定下达的用款计划，审核单位直接支付申请，开具直接支付指令并将资金直接支付到用款单位和供应商；2、根据财政局核定的单位用款计划中的授权支付额度，向人行、预算外资金开户行和代理银行发送财政授权支付额度通知书；3、按资金性质设置账册，及时记录和反映财政性资金的支出活动；4、按月向预算单位提供支付报表，及时提供国库集中支付查询信息；5、按月与财政预算会计、代理银行、预算单位、人民银行、预算外资金财政专户的开户行核对账务；6、做好行政事业单位授权支会额度管理及相关会计核算工作；7、为行政事业单位提供授权支付额度管理及相关会计核算工作；8、定期为预算单位提供授权支付额度到账、使用、结余情况以及相关会计报表，定期做好内部账务核对。

    （3）设置与国库集中支付相适应的国库单一账户体系。 设立国库单一账户体系，逐步取消行政事业单位原在会计核算中心开设的实体账户，在代理银行开设预算单位零余额账户。根据财政直接支付与财政授权支付管理相结合的方式，国库单一账户体系应分别开设如下账户：1、县财政局在人民银行开设国库单一账户（即国库存款账户）；2、国库支付中心按规定在代理商业银行开设财政零余额账户、预算单位零余额；3、县财政局在代理商业银行开设的预算外资金财政专户和经上级财政部门和县政府批准或授权开设的特设专户；4、经上级财政部门和县政府批准或授权国库支付中心为预算单位在代理商业银行开设的特殊专户。

    （4）进一步深化预算编制改革。部门预算的编制质量，直接影响着国库集中支付改革的效果。要按照零基预算、综合预算与部门预算的要求和内容完整、项目明细、定额科学、程序规范的原则，逐步把县级部门预算细化到目级科目和基层预算单位，使各类财政资金的支付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施财政国库管理制度改革创造条件。在编制部门预算时，不仅要标明项目资金的明细内容、支出标准，还要明确每项资金的支付方式。只有在年度预算中明确以上内容，资金支付才有依据，项目资金跟踪问效才有效果。通过全面推进部门预算改革，科学合理地反映预算单位各项财政收支，为顺利实施财政国库管理制度创造条件。

    （5）代理银行的选择。代理银行的选择应引进竞争机制，通过招投标确定，同时，定期对其进行考核评估。

   （6）搞好集中支付网络系统建设。要在上级财政部门统一开发的软件基础上，结合我县实际，加强国库集中支付网络建设。要以财政部门为核心建立财务信息处理中心，通过高效、安全、快捷的现代信息技术网络将财政、人行、代理银行、各预算单位联系起来，满足资金预算、控制、异地实时查询、统计、分析和监督管理等要求。真正实现财政一盘棋、财务信息实时在线、财务控制由事后控制转为事前控制的具有远程化数据管理能力的先进、稳定，安全的财政管理系统。

    （7）建立健全监督制约机制，保证资金运作安全。加强对单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请，尽量减少和避免预算单位一般预算支出中大额提取现金现象的发生，做到资金安排有根据、资金使用看实际，以提高资金使用效率。建立健全自身监督制约机制，设置专门的稽核机构，使内部监督检查制度化、经常化。同时要加强人行国库部门对代理银行的监控。配合财政国库管理制度的建立，加强财政监督和政府审计的力度，促进与预算执行有关的部门依法履行职责。通过各方面的配合，使预算编制、执行、监督成为有机的整体，并形成财政、审计、人行国库等部门参与的全方位、多层次的监督制约体系。

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