加强县级烟草专卖局建设的实践与探索

    县级烟草专卖局作为一级专卖行政执法主体，在烟草专卖管理工作中起着举足轻重的作用。随着烟草行业体制改革的不断深化，县级烟草公司取消法人资格以后，如何充分发挥县级烟草专卖局的执法主体作用，是当前烟草专卖管理工作亟需解决的重大课题。按照国家局《加强县级烟草专卖局专卖管理工作的意见》的要求，本文结合山东省加强县级烟草专卖局建设的实践，对加强县级烟草专卖局建设问题进行初步探讨。

加强县级烟草专卖局建设的重要意义

　　加强县级烟草专卖局建设是构建和谐烟草、树立行业负责任社会形象的需要。党的十六届六中全会明确提出，构建社会主义和谐社会是我们党和国家新时期重要的战略任务。国家局党组下发的《关于认真学习贯彻党的十六届六中全会精神的通知》中明确指出，烟草行业是社会主义建设的组成部分，在构建社会主义和谐社会中担负着重要的责任。姜成康局长在上烟集团天津卷烟厂调研时重点强调，要结合烟草行业实际，积极推动和谐烟草建设，既要注重内部和谐，更要注重烟草行业与社会的和谐。县级烟草专卖局作为最基层的烟草专卖执法机关，直接面对广大的卷烟零售客户、烟农和消费者，是烟草行业和社会进行有效沟通的桥梁，是展示行业形象的窗口，是践行烟草专卖制度的前沿阵地。县级烟草专卖局的执法和服务水平，将直接关系到烟草行业与社会的和谐程度，关系到烟草行业的社会形象，进而关系到烟草专卖制度的巩固和完善。我们必须全面加强县级烟草专卖局建设，通过完善体制机制，强化职能配置，重心下移，触角前伸，努力提高依法行政、文明执法以及对卷烟零售客户、烟农和消费者服务的能力和水平，时刻把维护国家利益和消费者利益放在首要位置，这对于建设和谐烟草、树立行业负责任的社会形象具有重大意义。

　　加强县级烟草专卖局建设是切实提高行业自律能力的需要。烟草行业实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”体制，烟草专卖管理和生产经营职能高度统一。在这种体制下，切实解决自律问题是确保烟草行业平稳健康发展的关键所在。姜成康局长在2005年全国烟草行业加强内部管理监督工作汇报会议的讲话中指出：“加强行业内部管理监督，在实行专卖制度下努力解决好‘注重自律’这一重大课题，是国家局党组面对行业发展所面临的新形势而提出的一项长期性任务，也是当前行业工作的突出重点。解决好这一重大课题，关系到烟草专卖制度的巩固和完善，关系到行业的持续平稳健康发展，关系到行业能否在社会上树立良好形象。”以贯彻落实国务院有关文件精神为标志，烟草行业体制改革进入新的阶段。在取消县级烟草公司法人资格、确立地市级烟草公司市场经营主体地位的同时，县级烟草专卖局仍然是一级执法主体，承担着烟草市场管理和行业内部专卖管理监督的重要职责。必须通过全面加强县级烟草专卖局建设，健全机构设置，创新管理模式，切实加强内部专卖管理监督力度，努力提高行业自律水平，规范生产经营秩序，维护统一开放、公平竞争的市场环境，推进行业持续稳定协调健康发展。

加强县级烟草专卖局建设是适应我国法制建设的需要。为全面推进依法治国基本方略的实施，加快社会主义法制国家的建设步伐，我国不断健全完善法律法规体系。《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》的先后出台，改变了行政行为无法可依的局面，规范了行政机关的行政行为，从而更加有效地保护了公民、法人和其他组织的合法权益。烟草专卖管理部门在专卖管理工作中不仅要遵守《烟草专卖法》及其实施条例，还必须严格遵守其他相关行政法律法规。《烟草专卖法》及相关法律法规的陆续颁布和实施，为烟草专卖执法机关依法行政提供了充分的法律法规依据，也对烟草专卖执法机关的依法行政水平提出了更新更高的要求。“公开、公正、高效、便民”是行政机关依法行政的基本理念。我们要通过加强县级烟草专卖局建设，利用县级烟草专卖局“贴近市场、一线执法”的优势，创新县级烟草专卖局专卖管理机制，不断提高依法行政水平。

加强县级烟草专卖局建设的总体思路与基本措施

　　山东省烟草专卖局根据国家局的总体部署和要求，自2005年9月份起在滨州市烟草专卖局进行了加强县级烟草专卖局建设的试点工作。2006年在全面总结试点工作经验的基础上，经过深入调研和反复分析论证，初步提出了加强县级烟草专卖局建设的总体思路和基本措施。

县级烟草专卖局专卖管理工作存在的主要问题

　　1.县级烟草专卖局执法主体职能不明确。面对山东烟草全面取消县级公司法人资格，市级公司实行“统一管理、统一经营、统一核算”的新形势，一些单位对县级烟草专卖局执法主体的职能定位存有模糊认识，卷烟经营职能和专卖管理职能没有明确界限，县级烟草专卖局执法主体职能随着县级烟草公司经营职能的剥离出现了弱化现象，执法主体作用得不到充分发挥。

　　2.专销结合体制不科学。县级烟草专卖局成为执法主体以后，仍然沿用过去专销结合的管理体制，个别地方对县级烟草专卖局专卖工作的考核仍然与卷烟销售情况相结合，不利于县级烟草专卖局按照“公开、公平、公正”的原则充分履行专卖执法和内部监管职能。

　　3.工作机制不完善。县级烟草专卖局专卖机构普遍设置为专卖管理科和稽查大队合署办公，集市场稽查、案件处理、行政许可、执法监督、内部监管等多种职能于一体，权力高度集中。“重执法，轻执法监督”的现象普遍存在，执法责任制难以落到实处，当事人合法权益得不到有效保障，内部专卖管理监督缺位。

　　4.机构设置不健全。县级烟草专卖局专卖机构设置中缺少与基层政府、卷烟零售客户以及消费者密切沟通和联系的机构，专卖执法社会化管理体系难以形成。稽查中队采取流动式管理的方式对市场实行监管，管理重心不能真正下移，对零售客户的精细化管理与服务缺乏有力支撑，部分地带成为管理真空。

加强县级烟草专卖局建设的总体思路

　　山东省加强县级烟草专卖局建设的总体思路初步确定为：管理重心下移，加强基层基础，以实现县级烟草专卖局向“小机关、大执法”转变为目标，以专卖管理“查、处、管、核”机构分设为核心，以强化内部专卖管理监督为主线，建立职能分开、条块结合、互相监督的管理模式，使县级烟草专卖局真正成为专卖执法主体和内部监管主体，充分发挥县级烟草专卖局作为执法主体的基础性作用，为加强烟草市场管理和行业内部专卖管理监督夯实基础。

加强县级烟草专卖局建设的基本措施

　　1.强化县级烟草专卖局执法主体地位。

　　（1）实施专销分离，突出县级烟草专卖局执法主体职能。打破现有专销管理体制，实行职能分开、条块结合、互相监督，将县级烟草专卖局（营销部）专卖管理职能和卷烟经营管理职能分离，全力构建市局领导下以县级烟草专卖局为主体的外部市场管理和内部监督并重的专卖执法体系，消除不利于专卖公正执法的内部因素，为营造公平公正的市场环境奠定基础。

　　（2）创新考核机制，突出县级烟草专卖局执法主体职能。实行专销分离体制后，创新县级烟草专卖局工作考核机制，进一步突出县级烟草专卖局执法主体职能，改变目前与卷烟销量相结合的专卖工作考核办法，重点考核县级烟草专卖局依法行政、规范执法、文明执法的能力以及对卷烟零售客户、烟农和消费者的服务水平。县级烟草专卖局按照执法岗位责任制，对机构内部专卖管理人员实施二次考核。

　　2.建立“小机关、大执法”专卖管理模式。

　　（1）管理重心下移，建立县级烟草专卖局自身体系上的“小机关、大执法”格局。县级烟草专卖局以“厉行节约、精简效能”为原则设立专卖管理所，将内部机构设置和人员配备的重心下移，精简机关人员，加强一线力量，形成规划合理、覆盖面广、监管有效的专卖管理网络，以专卖人员驻所为基本形式，实现专卖进乡镇、专卖进社区，管理下伸，触角前移。

　　（2）争取地方党委、政府支持，建立政府主导、烟草牵头、部门联合的烟草专卖“大执法”格局。针对当前涉烟违法犯罪行为趋于网络化、规模化，手段更加隐蔽，稽查难度加大的实际，紧紧依靠公、检、法部门的协调配合，实现行政执法和刑事执法的有效衔接；在卷烟市场管理中，充分利用工商管理部门丰富的管理手段，强化卷烟市场治理效果。同时积极争取地方党委、政府支持，将专卖管理工作纳入各级党委、政府的考核体系。

　　（3）发动社会力量，建立社会层面上的烟草专卖“大执法”格局。县级烟草专卖局在加强烟草专卖行政执法、发挥行业主导作用的同时，积极争取社会力量参与专卖管理，建立烟草专卖社会化管理体系，使烟草专卖成为全社会的自觉行为，构筑烟草专卖的长效管理机制。

　　3.健全“查、处、管、核”机构设置。

　　对县级烟草专卖局内设专卖管理机构进行重新设计，设专卖监督管理科、法制科、稽查大队和专卖管理所。按照“职责明晰、职能互控，管理与服务相结合”的基本要求，全面建立“日常管理、市场稽查、案件处理、审核把关”相对分离的专卖管理工作格局。要明确赋予专卖监督管理科指挥、综合协调、管理、考核的职责，对稽查大队和专卖管理所进行业务指导，成为县级局专卖管理工作承上启下的结合点；法制科作为独立的法制部门，全程监督执法行为，开展全员普法教育、组织执法人员技能培训；稽查大队作为涉烟案件稽查主体，集中优势力量经营案件，不断加大“打大户、破网络”工作力度；专卖管理所作为卷烟零售终端监管主体和烟叶生产收购监督主体,纵深下移专卖管理职能，广泛并及时搜集市场各类违法违规信息。四部门形成“查、处、管、核”既有机结合又互相制约的闭环式工作格局。

　　4.完善专卖管理所工作机制。

　　（1）强化专卖管理所职能。

　　①强化管理与服务相结合的职能。专卖管理所作为卷烟零售终端的管理主体和烟叶生产收购的监督主体，不仅负责辖区内卷烟零售市场日常监管和烟叶收购秩序监督工作，还要负责受理辖区内烟草专卖零售许可证的申请以及卷烟零售客户、烟农、消费者的法律法规咨询和举报投诉工作。在工作中要树立“高效、便民、柔性管理”的新理念，将现代化的精细管理寓于周到的服务之中，加强对零售客户的法律法规宣传和守法经营意识培养，提高专卖管理的质量和效率。

　　②强化内部专卖管理监督职能。

　　一是实行市场定期走访制度。利用专卖管理所定期进行市场走访的工作特点，将内部专卖管理监督工作作为市管员市场走访日记的一项重要内容，市管员在走访时详细了解卷烟经营落地入户销售、卷烟库存、守法经营、烟叶生产收购等环节的基本信息和市场情况，能够及时发现并准确快速处理卷烟经营和烟叶生产收购中出现的违法违规问题，切实规范卷烟经营和烟叶生产收购秩序。

　　二是实行省内烟叶运输收货确认制度。在烟叶收购季节，专卖管理所派出专卖监管员按照“成车即交”的原则，在烟叶交售和烟叶内部移库环节实行准运证和收货确认管理办法，有效遏制烟叶跨区收购等不规范行为。

　　③强化专卖管理所的社会化职能。发挥专卖管理所面向基层，与乡镇党委、政府的衔接更为密切，与卷烟零售客户、烟农和广大社会群众的联系更加直接的优势，通过积极地组织和协调，逐步建立党委政府领导、各职能部门密切配合、社会群众积极参与、卷烟零售客户、烟农自管自律的社会化管理体系，把专卖管理所在精细化管理中发现的问题带到社会化管理体系中有效地进行解决。

　　（2）合理规划专卖管理所布局。

　　规划专卖管理所布局时应以形成“实事求是、便于执法、触角广泛、反应迅速”的专卖管理网络为目标，综合考虑辖区卷烟零售客户密度、经济发展水平、卷烟销量和专卖执法环境等因素，本着节约原则，在不增加或少增加费用的情况下合理布局。专卖管理所应设在中心乡镇，一般管辖3～5个乡镇，便于对突发事件和紧急情况及时进行处置；应尽量设在与派出所或工商所相邻的地方，便于加强联系配合，开展联合执法，等等。

　　5.切实加强专卖队伍建设。

加强县级烟草专卖局建设，对专卖管理人员提出了更高的要求。要大力加强专卖队伍建设，继续深化用工和薪酬改革，不断增强专卖队伍活力；要建立健全执法岗位责任制等各项规章制度，加强《烟草专卖法》等法律法规、行政执法责任制系列制度以及县级烟草专卖局工作规范等的学习培训；要制定并完善专卖管理工作考核办法，加大对执法责任制等各项制度落实情况以及专卖工作质量和效果的考核力度，不断提高基层专卖管理人员的法律素质和依法行政、文明执法水平；要积极开展评优树先活动，发挥典型示范效应，鼓励专卖人员忠于职守，建功立业。

加强县级烟草专卖局建设取得的初步成效

　　为认真贯彻落实国家局《加强县级烟草专卖局专卖管理工作的意见》，积极稳妥地在全省系统推开加强县级烟草专卖局建设工作，山东省局在滨州市局进行了加强县级烟草专卖局建设试点工作。试点工作运行一年来，初步取得了良好效果。

　　一是机关人员大幅减少，工作效率明显提高。滨州市局在加强县级局建设试点中，对县级局专卖机构进行重新设计，设专卖监督管理科、法制科、稽查大队和专卖管理所四个部门，在机构设置和人员配备上严格坚持“精简机关人员、控制费用支出、提高工作效率”的基本原则，精简专卖监督管理科、法制科等机关科室和稽查大队人员，充实专卖管理所力量，实现重心有效下移。在专卖管理人员总数没有增加的情况下，一线人员占到了全体专卖管理人员的80%，整体工作效率明显提高。同时，严格控制费用支出，专卖管理所的建设不铺张、不浪费，结合实际，稳妥推进。

　　二是队伍活力增强，工作作风明显改善。滨州市局在完善县级局机构设置的基础上，积极推行执法岗位责任制和薪酬分配制度改革，把正式工和聘用人员放到同一个平台上进行竞争，使广大正式工增强了危机感和压力感，使素质高、有能力的聘用人员看到了希望，极大地激发了基层专卖管理人员的工作积极性和创造性。同时，专卖管理所“寓管理于服务之中”理念的有效推行、法制科执法监督作用的充分发挥，使基层专卖管理人员的工作作风得到明显改善。基层专卖队伍活力的增强和工作作风的改善对提高依法行政、文明执法的水平起到了积极的推动作用。

　　三是内部专卖管理监督的长效机制初步形成。专卖管理所的市管员在市场走访中牢固树立内部专卖管理监督的责任意识，认真监督“订单计划”的制定和落实情况；检查“落户销售”、“落地销售”执行情况；检查是否存在拆单分摊、体外循环问题；是否存在违反价格政策销售卷烟问题；是否存在内部员工以零售客户名义套购卷烟问题；是否存在访销、配送人员回收倒卖卷烟问题，等等。发现违规问题，及时上报。市管员每天的日志分析、每周的情况汇总、每月的工作总结中都对内部专卖管理监督工作进行单独分析。同时，市县两级局对分析质量进行跟踪和考核，确保了此项工作的实效性，内部专卖管理监督的长效机制初步形成。

　　四是依法行政水平不断提高，社会形象明显改善。滨州市局在加强县级局建设中，通过县级局法制科的设立，着力健全内部执法监督体系，将法制科全程监督贯穿于县级局整个专卖管理工作之中，有力提高了县级局依法行政、文明执法的水平；专卖管理所深入基层一线，积极践行“两个至上”行业共同价值观，社会形象明显改善，在滨州市人大常委会2006年执法评议中，市人大派出评议工作调查组，向驻滨十届全国人大代表、省人大代表、市八届人大代表及部分县乡人大代表下发了800份征求意见表，广泛征求社会各界的意见和建议。滨州市烟草专卖局依法行政、文明执法得到了较高评价，这次执法评议分为好、一般、较差三个档次，滨州市局的评议结果为好。各县（区）烟草专卖局在2006年度县人大组织的执法评议中也普遍得到较高评价。

　　五是控制能力明显增强，经济运行质量显著提高。结合“按客户订单组织供货”试点工作的开展，为巩固市场基础，专卖管理所和稽查部门对无证户进行教育转化，对明码标价执行不到位的加强监控，对卷烟经营大户切实强化监管控制，对出现批发、销售假冒、渠道外卷烟的零售户，加大查处力度；更重要的是市管员定期走访、宣传、服务，在全方位服务中宣传政策、提供法律咨询，使广大零售客户的守法经营意识不断提高，也密切了双方的关系，违法经营现象得到了有效遏制，案发率呈现下降趋势，市场控制能力显著提高。今年1～11月份，滨州市共查获各类涉烟违法案件6638起，同比下降57.8%，试点工作开展以来,全市卷烟销量持续增长，结构明显上移，效益稳步提升。今年以来，滨州市局（有限公司）累计销售卷烟107473箱，同比增长18.08%，增幅居全省第一,人均销量同比增加1.26条；一、二类卷烟销量同比增长67.15%；全市卷烟平均单箱销售额同比增长9.53%；实现利税总额同比增长27.8%，其中利润同比增长28.4%。

　　六是营造公平市场环境，为实现卷烟物流配送经济区域化创造了条件。滨州市局（有限公司）在加强县级烟草专卖局建设，逐步营造公平、公正卷烟市场环境的基础上，已经全面启动了卷烟物流按经济区域配送改革工作。改革以“半径最佳、交通最畅、流速最快、流程最短、规模适度”为原则，整合物流配送资源和人力资源，现有7个卷烟营销部的配送职能，全部上收市公司直接管理，全市设一个总配送库，4个配送分部，以市公司总配送库为中心，50公里半径以内的实行直送，半径以外的由各分部实行分送，将目前以县（区）营销部为主体的配送模式转换为以市公司为主体的“一库多点”配送模式，初步实现了全市卷烟配送由行政区域化向经济区域化的转变。

七是社会更加关心烟草行业发展，执法环境进一步优化。市县两级党委、政府对加强县级烟草专卖局建设高度重视，从专卖执法触角前移、方便行政许可申请受理，构建县、乡、村三级专卖社会化管理体系的角度，专门下文对县域内各个专卖管理所的管理服务辖区进行了明确，要求各乡镇、各有关部门积极支持烟草专卖管理所依法开展工作，协调解决执法中出现的各类困难和问题。今年9月份，滨州市人大常委会组织部分市人大代表对《中华人民共和国烟草专卖法》和《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》在全市的贯彻落实情况进行检查时，明确要求市县两级政府认真贯彻落实“一法一条例”，加大宣传和执法力度，不断完善专卖服务网络建设，提高市场控制力，推动全市烟草行业更快更好发展。加强县级烟草专卖局建设以来，该市烟草专卖执法环境进一步优化，烟草行业发展的外部环境进一步宽松。

加强县级烟草专卖局建设需要进一步探讨的问题

　　加强县级烟草专卖局建设、确立县级烟草专卖局执法主体地位、实施专销管理体制分离以后，如何界定烟叶产区县级烟草专卖局（分公司）的职能以及如何对烟叶产区县级烟草专卖局（分公司）的工作进行考核是我们需要进一步思考和探讨的问题。烟叶产区县级公司具有卷烟经营和组织烟叶生产、收购及基础设施建设双重职能。随着卷烟经营体制改革的不断深化，地市级公司逐步实现卷烟经营“一体化”管理，县级公司将逐步退出卷烟经营活动，对县级烟草专卖局的工作考核侧重于专卖执法和内部监督管理工作。但是由于受当前烟叶生产种植分散、与地方政府联系密切等客观因素的制约，烟叶种植规模较小的地市级公司可以逐步探索对烟叶生产、收购、经营及基础设施建设全部实行统一管理；种植规模较大的地市级公司只能对烟叶经营实行统一管理，组织烟叶生产、收购及基础设施建设的职能仍然保留在县级公司。因此，对烟叶产区县级烟草专卖局（分公司）的工作考核不能仅仅侧重于专卖执法和内部监督管理工作，还需包括组织烟叶生产、收购及基础设施建设工作的内容。当然，随着烟叶生产规模化种植水平的不断提高，市级公司实行烟叶生产、收购、经营一体化管理的进程也会逐步加快。

　　加强县级烟草专卖局建设是一项长期任务，不可能一蹴而就，和其他新生事物一样，这项工作才刚刚起步，很多方面还处在探索阶段，需要深入思考、勇于实践，为行业加强县级烟草专卖局建设工作作出积极贡献。

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