湖北襄樊市三道河灌区水利工程水价改革情况调研报告（朱开际）

三道河灌区位于湖北省襄樊市南部，横跨南漳、宜城两县市，由长渠引水工程、北干渠、蛮河渠组成，主灌南宜两县（市）7个乡镇、4个农林牧场，自然面积978.28平方公里，耕地面积42.68万亩，设计灌溉面积30.3万亩。灌区设计引水流量为43m3/s，干支渠51条总长334.5公里，田间渠道总长332.8公里，骨干排水沟总长33.1公里，支渠以上渠道衬砌长度10.4公里，渠系及建筑物配套率63.6%。自三道河灌区长渠引水工程1953年复修通水,尤其是三道河水库1966年建成以来，灌区先后兴建了北干渠、永丰渠和长乐渠，形成了以三道河水库及其结瓜水库为水源，干、支、斗、农、毛五级配套，蓄、引、提相结合的灌溉网络。渠系工程兴利避害，引水灌溉，在保证灌区粮食生产、经济发展、防洪安全、饮水保障等方面发挥了显著效益，使灌区已成为襄樊市乃至湖北省粮棉油的重要产地和发展农业经济的重要区域之一。

二、水利工程水价改革的现状

（一）水价核定情况

1、水价测算情况

根据《水利工程供价格核算规范（试行）》（水财经[2007]470号）规定,结合近三年实际平均成本和五年的平均供水量，测算结果：农业供水自流灌溉为0.069元/立方米，提水灌溉为0.055元/立方米，城镇供水为0.359元/立方米。

2、水价核定情况

2006年襄樊市物价局、襄樊市水利局以襄价管字[2006]62号文,核定三道河灌区农业供水为自流0.045元/立方米,提水0.03元/立方米。2001年襄樊市物价局以襄价管字[2001]12号文核定工业用水0.16元/立方米, 生活用水0.12元/立方米，另按照省政府[1990年]13号令加收10%库区移民水费附加，实际执行的是综合价0.154元/每立方米。2005年财政部下发通知从2006年1月1日起取消库区移民水费附加后执行的城镇供水综合价为0.14元/立方米。

3、核定水价占测算成本的比例

根据测算情况和核定情况,农业灌溉自流水价占测算成本的65%，提水水价占测算成本的55%，城镇供水水价占测算成本的39%。从核定水价占测算成本的比例来看，农业供水价格和城镇供水价格都严重背离价值。

（二）水费征收和两部制水价执行情况

1、总体情况

2005年水费收取，是按照2003年襄樊市农业水费改革会议精神和《关于我市农业供水价格改革实施意见的通知》襄价管字[2003]63号文件执行的，其价格分自流灌溉、从渠道提水灌溉、直接从江河提水灌溉、旱作物打渗用水等四种类型，具体价格：是自流灌溉的，每亩水费最终价格为26元，其中水管单位21元，管水人员工资3.5元，渠道维护费1.5元，是提水灌溉的，分一级提水和二级提水两种情况，从水管单位水源一级提水的，按泵站提水扬程分为三个价格标准收取，扬程在7米以下的（含7米），每亩水费最终价格不超过36元，扬程7米以上14米以下的（含14米）的每亩水费最终价格为不超过42元，扬程在14米以上的，每亩水费最终价格为48元；二级提水按一级提水的不同类型分别在一级提水水费基础上每亩加收水费不超过10元。当时由于农民用水者协会还不健全，所以水费收取仍由乡镇代收，当年与宜城市委、市政府协商水费250万元，实收水费245万元。

2006年，为了推进水价改革，襄樊市水利局、三道河工管局多次与宜城市委、市政府沟通联系，最后确定将宜城市小河镇、雷河工业发展园区等两个乡镇作为试点单位，推行“两部制”水价，实行按方收费，两个试点乡镇全年用水6390.76万方，其中自流5044.29万方，提水1346.47万方，按照水价改革政策应缴水费为212.98万元。在操作过程中，严格实行按方计量收费，实行“水票制”，每一轮水都有水管单位、农水服务中心、农民用水者协会三方签字，并下发满意度测评表，满意度均在优良以上。其它三个乡镇、场（郑集、鄢城办事处、原种场）仍然按照襄价管字[2003]63号文件精神执行。后来由于宜城市委、市政府与灌区组织不予配合，水价改革的推行遇到了巨大的阻力，水价改革政策没有得到贯彻执行，仍然按照襄价管字[2003]63号文件执行，实行按亩收费,全年实收水费248万元，与按方计量收费相比少收94.18万元。

2007年是水价改革全面推进的最后一年。为了真正把省政府259号令、襄价管字[2005]63号、襄价管字[2006]62号文件精神落到实处，我局做了大量的政策宣传沟通、工程完善配套等工作，并且与各乡镇农业用水服务中心签订了供用水合同。全年自流水9448.82万方，应缴水费425.20万元；提水1706.13万方，应缴水费51.18万元；基本水费24.38万元，考虑到在产权临界点（支渠、直属斗门）以下末级渠系工程状况不佳，我们主动在用水量上让利20%，在基本水价上每亩让利1元，总计应缴水费404.29万元,截止目前收取水费324.44万元，尚欠水费79.85万元。

2、经验做法

近年来，三道河灌区积极探索水利工程水价改革的途径和办法，取得了较好效果。主要经验和做法是：

一是实行合同管理是核心。每年灌溉前，与灌区各级组织签订供用水合同，对农业灌溉实行合同制管理，明确双方的权利和义务，明确水费收缴及供用水管理等方式方法，用合同规范供用水双方行为，促进了水费征收和水价改革工作的正常开展。

二是强化政策宣传是基础。采取发放宣传资料、张贴宣传标语、组织座谈讨论、集中学习培训等多种形式，向社会各界特别是灌区各级领导、农民用水户宣传水价改革的法律法规和方针政策,宣传水价改革的重要性和紧迫性，做到水价政策家喻户晓，以充分调动群众参与支持水价改革的积极性。

三是推行阳光操作是前提。在灌溉全过程坚持“公开、公平、公正、透明”的阳光操作，推行“一票收费、开票到户”，严格实行“面积、水价、水量、水费”四公开，实现了供需直接见面，有效地增加水费计收透明度，让农户明明白白用水、清清楚楚交费、实实在在受益。

四是注重优质服务是根本。始终恪守“不误农事季节、不影响农业灌溉、不伤害农民感情”的服务宗旨，落实灌溉服务承诺制、24小时上渠管理制、百分量化考核制和满意程度调查制等制度，竭尽全力为灌区提供优质服务，确保灌区各级组织、上下游、农民用水户“三满意”。

五是配套工程设施是保障。近年来，通过实施续建配套与节水改造工程，对渠系和渠系建筑物进行了防渗衬砌、除险整治及设施配套，提高了渠道输水能力，增加了实际灌溉面积，减少了灌溉水量损失。同时，在灌区38条支渠进水口设置了量水设施，为全面推行“计量供水、按方收费”，确保水价改革措施落到实处创造了良好条件。

六是创新方式方法是关键。从改革水费收缴办法入手，实行“谁用水、谁缴费，谁供水、谁收费”的管理体制，全面推行“水票制”供水，完善了供水交费原则与交费办法，使“先申报、后领票，先交钱、后用水，用多少水、交多少钱”的按方计费水票制在灌区得到具体实施，实现了按商品运作程序计收水费，减少了中间环节，杜绝了大水漫灌，搭车收费和截留挪用等不良现象。

3、问题困难

三道河灌区的水价改革工作虽然取得了可喜的进展，但任务依然十分艰巨。目前仍面临诸多问题和困难。

一是末级渠系状况恶化。近年来，通过续建配套和节水改造，干渠等骨干工程得到了一定程度的改善，但支渠以下的渠系工程因资金等问题，老化失修、破损严重、功能衰减、渠系水利用系数低，特别是田间工程配套不完善，斗渠以下几乎没有量水设施，无法精确控制和合理分配灌溉水量。同时，税费改革后，错误地认为取消了“两工”就是不再搞农村水利，或者产生畏难情绪，不想搞农村水利，缺乏对末级渠系正常的维护管理，导致灌溉面积萎缩、效益衰减，给水价改革和水费计收工作带来一定困难。

二是减轻农民负担问题。农村税费改革后，向农民收取的费用只剩下农业水费一项，群众对此极为敏感。由于末级渠系输水损失较大，浪费水现象非常严重，势必会增加用水量，无形中增加了农民的水费支出。在减轻农民负担的大政策背景下，使灌区部分干部和群众片面地认为实行两部制水价不如按亩计费方便，就是水管单位想增加收入，错误地把“计量收费”与增加农民负担等同。

三是政府行政干预过多。实行水价改革后，水费由乡镇代征代收改为水管单位直接一票收费到户，乡镇等基层组织无法利用截留挪用水费补充财政缺口，对水价改革热情不高，消极对待，支持不够。在上报灌溉面积时，由于政府行政干预，存在严重虚报、瞒报、少报现象，实灌面积与收费面积相差较大。其次，在水源紧张季节地方政府行政命令强制性供水，要求把抗旱保收作为一项政治任务来完成，抗旱工作结束后，不再过多过问水费的征收协调工作，造成水费拖欠现象。

四是协会作用发挥不佳。许多农民用水者协会在成立时没有在民政部门注册，没有按照协会章程进行运作。协会成员及管理人员文化程度低，农民群众民主参与意识和决策能力不高，对参与式灌溉管理的理念、原则、方法缺乏了解。同时，政府对协会的支持不够，在实际工作中缺少对协会的行政服务和业务指导，加之协会缺乏正常运行经费，从而使协会的职能作用不能充分有效地发挥。

五是水是商品意识淡薄。长期以来，由于受计划经济模式影响，灌区少数干部群众对水是稀缺资源和商品的意识不强，认为农业灌溉是社会公益事业、水库渠道是群众修的、水是天上下的，农民只应享受用水权力，没有交纳水费的义务，对水价改革存在一定的抵触情绪。

三、典型水利工程基本情况

（一）灌溉面积

长渠灌区设计灌溉面积为30.3万亩，实际有效灌溉面积24万亩，曾经达到26万亩。从2003年至2006年，宜城市统计上报灌溉面积为13.3万亩，与实际有效灌溉面积相比偏少10.7万亩。2007年全面推行水价改革政策后，宜城市统计上报灌溉面积为12万亩，仅为实际有效灌溉面积的50%。

（二）计量问题

一是强化职工技能。为了保证按方计量工作的顺利开展，加强了对单位职工进行水法律法规，水位观测记录、流速流量测定等业务知识的培训和考试。通过培训使职工全面掌握了水法律法规知识、按方计量的操作步骤等业务技能。

二是夯实工程基础。近年来，利用灌区续建配套与节水改革建设，将干、支渠的闸门更换为钢制闸门并安装了止水设施，对老损启闭机进行了更换维修，做到每条支（斗）渠有标准断面、有水位标尺、有专人测量，保证灌溉计量准确可靠。

三是完善计量手续。灌溉期间，定人定时对灌溉工作进行检查观测，详细统计和全面记录开关闸时间、灌溉流量、灌溉面积等内容，并由供用水双方代表在原始记录上签字认可，作为计量收费依据。

（三）水价成本

1、成本现状：水价成本主要包括直接工资、直接材料、其他直接支出、制造费用、管理费用、财务费用。成本中包括固定资产折旧，其中农民投劳折资部分进入固定资产账之内，折旧也包括这部分。

2、成本分摊的计算是按《水利工程供价格核算规范（试行）》（水财经[2007]470号）的规定，按实际发生的成本核算。

四、水利工程水价改革的对策

水利工程水价改革是一项复杂的系统工作，关系到水管单位的生存发展问题，关系到水利工作的可持续发展，同时也关系到农民的承受能力和切身利益，关系到农业和农村经济发展。当前，进一步深化水利工程水价改革的对策主要有以下几方面。

一是处理好水价改革与减轻农民负担的关系。把水商品宣传的对象放在农村基层干部和农户上面，向用水户广泛宣传收取水利工程水费的重要性和必要性，进一步消除人们长期以来将水利工程供水作为福利事业和社会公益事业的思维定式。特别要树立广大用水户的成本意识，使他们认识到缴纳水利工程水费就象购买化肥、农药一样，是农业生产的必要支出，不属农民负担。必须在综合考虑当前农业生产成本收益和农民收入情况的基础上，把推进水价改革作为建设节水型社会的重要手段，作为减轻农民负担的途径，作为保证水利工程良性运行的根本措施，作为水利可持续发展的重要保证，作为与人民群众切身利益密切相关的问题来对待。

二是进一步加大末级渠系投资改造力度。末级渠系是农田水利设施发挥效益的关键环节，是保证国家粮食安全的重要基础，也为水价改革提供了必要保证。加快末级渠系改造是实现农业节水、农民减负、农业增效的重要措施,有利于调动农民投资投劳的积极性,十分有利于推进水价改革。应当在实施节水改造和配套建设的基础上，高度重视末级渠系的改造建设和配套完善，按照“国家、地方、群众”共同投资的办法，重点扶持和解决支渠以下工程改造、维护资金严重不足问题。除努力争取中央、省级资金补助外，市、县、乡镇财政也要筹集资金，积极引进民间资本投资兴建、经营末级渠系，完善末级渠系渠道硬化和计量设施配套问题，为农业水价改革提供良好的物质基础。

三是积极探索切实可行的水费征收模式。水费是水管单位生存与发展的主要经济来源，直接关系到水管单位职工的切身利益。必须建立切实可行的水费计收程序和缴纳办法，进一步提高水费收取率。农业水费征收应当坚持“有偿用水、节约用水和谁受益谁承担”的基本原则，以既能减轻灌区农民负担又能确保灌区管理和工程养护等经费需要为目标，实行“基本水费财政转移支付，按方计量水费维持现状、定额管理、总量控制、超定额部分加价收费”的办法。一方面可以根据地方财力和农民实际承受能力，进一步减轻农民负担，有效缓解水管单位水费收取难、工程养维资金不足的矛盾，另一方面可以继续巩固广大农民长期形成“用水缴费”的水商品意识，促进农业节水和节水型社会建设。

四是积极推广和规范农民用水者协会建设。农民用水户是水价改革的主力军，水价改革的成功与否直接关系农民用水户的切身利益。因此，在水价改革过程中，应当积极推广和完善农民用水者协会，实行“水管单位 + 农民用水者协会+农民用水户”的管理模式，明确农民用水者协会在末级渠道建设与管理中的主体地位，发挥用水者协会联系水管单位和农民用水户的桥梁纽带作用，理顺水管单位、灌区各级政府、用水者协会、用水户四方关系，实行专管与群管有机结合，充分调动用水户参与灌溉管理和工程建设的积极性，让农民自己负责农业末级渠系的水量分配、水费收取以及渠道的维护和管理等工作，有效地促进水价改革和节约用水。