《中国环境报》：污染减排是探索环保新道路重大实践

环境保护部污染物排放总量控制司

编者按

当前，金融危机对我国经济的影响仍在继续，扩内需、保增长的压力依然很大，污染减排面临的形势更为复杂。污染减排虽然在“十一五”规划的前3年取得了阶段性成果，但依然面临许多困难和挑战。今年是“十一五”规划减排冲刺年，明年是决胜年。我们必须清醒地认清形势，加强谋划，大力推进减排工作。

污染减排是在我国贯彻落实科学发展观的实践中提出的，是在环境、资源矛盾日益突出的困境中实施的。几年来，污染减排立足国情，面对现实，着眼未来，在实践中探索，在探索中实践，日益成为环境保护工作的中心任务和重要抓手，成为当前我国探索环保新道路的重大实践。

污染减排具有显著的时代特征

污染减排是环境保护的一项重大战略，同时又是调整产业结构的一个有效机制，污染减排具备标本兼治的双重功效，不仅是直面资源、环境危机的一项重大举措，也是环境参与经济综合决策的一个重要平台，具有显著的时代特征。

首先，污染减排是直面我国环境资源形势的现实选择。我国用30年时间走过了西方发达国家100多年的工业化、城市化道路，取得举世瞩目的成就。但是由于我国经济主要依赖出口带动和投资拉动，经济增长粗放，产业结构失调，加之长期以来环境保护滞后于经济发展，致使我国环境资源问题日益复杂，传统环境问题没有得到解决，新的环境问题又在不断出现，呈现出暴发型、复合型、压缩型的局面，严重威胁到我国经济社会的可持续发展。严峻的环境资源形势必须依赖严格的环保手段。

其次，污染减排是促进环境与经济融合的有效手段。环境问题从根本上说是人与自然关系问题，是经济发展与环境协调问题。污染减排一方面通过减少主要污染物排放总量，降低自然环境中污染物含量，达到治理污染、改善环境的目的；另一方面又通过污染排放总量控制，约束粗放增长，推进集约发展，形成对经济增长方式和产业转型升级的倒逼机制。

再次，污染减排是协调宏观、微观环境问题的重要平台。从宏观方面看，污染减排需要关注经济发展方式，关注产业和能源政策，关注技术升级和结构调整，从经济和能源层面把握主要污染物排放增量情况；同时，污染减排还需要加强排放总量的分配和减排计划的制定，这必然涉及全国各地区、重要区域、流域和重点行业等发展现状、发展阶段、环境容量和减排潜力等综合问题。从微观方面看，污染减排不仅需要通过工程、结构和管理等具体的减排项目来实现，而且必须建立和完善配套的污染排放总量核查、核算等具体方式方法和制度体系，以及保障减排设施有效运行的政策措施。

此外，污染减排是统筹行政和市场手段的有效载体。加强主要污染物排放总量控制，并通过5年减排规划、年度减排计划以及严格的责任考核等措施来实现，具有较浓厚的行政色彩，可以较好地发挥我国社会主义行政体制的优势，体现政府的环保责任和环保为民的执政理念。同时，加强污染物排放总量控制，推进污染减排，必然会使污染物排放总量指标日益成为经济发展的重要资源，成为企业发展的重要资本，这就为排污交易创造了市场化条件。污染减排不仅需要更多地依赖行政手段，而且随着工作的推进，排污交易、环境补偿、排污收费等市场化手段将会日益重要。污染减排是有效统筹行政和市场手段治理环境的重要载体。

污染减排在探索中实践

几年来，面对污染减排工作基础薄弱、矛盾突出的实际情况，环保部门进行了积极而有益的探索:一是秉持了一个理念，即环境必须与经济相融合，从社会经济层面、从再生产全过程研究解决环境问题；二是明确了一个思路，即污染减排必须充分依赖各级政府和有关部门；三是建立了一套制度，即建立了减排统计、监测和考核体系，并配套制定了总量核查核算及相关制度方法；四是培养了一支队伍，即从上到下培养了一支比较专业的污染减排队伍。此外，还及时研究推进了严格考核、加强调度、强化预警、淡化基数以及工程减排、结构减排、管理减排等一系列措施。通过不断的探索并在探索中勇于实践，逐步打开了污染减排的工作局面，取得了十分可喜的成果:

(一)促进了环保能力建设。通过污染减排管理机制，“十一五”以来极大地加快了环保能力建设。一是初步建成了比较配套的环保执法监察、重点污染源在线监测监控能力；二是我国火电脱硫机组比例从2005年的不足12％，提高到目前约62％；三是各类城镇污水处理厂相继建成，污水处理能力和污水处理率得到提高，一些多年难以建成的污水处理厂由于减排倒逼机制而迅速建成运行。四是3000多家重点排污企业建成深度治理设施，极大地提升了我国工业污染治理水平。

(二)推进了产业结构调整。淘汰关闭落后产能是实现污染减排的一项重要措施，也是污染减排要达到的一个重要目标。由于减排考核机制和总量控制机制，各地区、各有关部门和企业纷纷加大了上大压小、减量置换、关停落后的步伐。

(三)遏制了环境恶化势头。通过污染减排，遏制了我国化学需氧量和二氧化硫排放量长期增长的势头，2007年首次实现“双下降”，2008年保持了“双下降”，今年上半年继续呈现双下降的良好态势。

(四)丰富了环保工作内涵。一是强化了环保部门的综合协调职能。二是扩大了环保工作的领域和纵深。三是强化了环保部门的职能。

(五)提升了社会环保理念。减排不仅仅是一项环保工作，也是一项经济工作，还是一项社会工作，并已日益成为一种社会理念、生活方式和发展模式，推动了社会各界积极参与资源节约型、环境友好型社会建设，提升了社会环保理念。

污染减排任重道远

污染减排虽然取得了阶段性成果，但依然面临许多困难和挑战。从近期看，金融危机对我国经济的影响仍在继续，扩内需、保增长的压力依然很大，污染减排面临的形势更为复杂。从长远看，我国正处于工业化、城市化加速发展阶段，对重化产业有着刚性需求，产业结构、能源结构的优化调整将是一个长期的过程，这必然会给污染减排形成持续的压力。从减排工作自身看，随着工作的深入，以污水处理厂、火电脱硫设施建设为重点的工程减排空间日益缩小，减排难度逐步加大；大气环境氮氧化物污染和水环境富营养化问题突出，扩大污染减排范围的压力日显。面对今后污染减排复杂的形势，我们必须进一步加强谋划，夯实基础，坚定意志，勇于创新，一如既往持续地推进减排工作。

(一)确保完成“十一五”目标。“十一五”前3年，在十分困难的情况下，实现了任务完成进度赶上时间进度；今年以来，在金融危机复杂形势下，坚持减排“目标不变、要求不降、力度不减”，保持了污染减排持续推进的良好态势。今年是减排冲刺年，明年是决胜年，必须牢牢把握减排工作的主动权，抓住机遇，克服困难，一方面充分利用国家扩大内需之机，大力推进减排工程建设，充分借助市场倒逼机制，加快结构减排进度；另一方面努力克服金融危机对减排的负面影响，严格环境准入，加强减排监管，保障减排设施有效运行，提高减排效益和投资效益。

(二)科学谋划“十二五”思路。“十二五”污染减排的任务更重，难度更大。要认真总结分析“十一五”减排经验教训，积极谋划“十二五”思路。一是要研究分析化学需氧量和二氧化硫继续减排的指标、重点领域和主要措施。二是要研究明确新增污染物，如氮氧化物、氨氮等纳入减排的必要性、可行性以及配套技术和基础支撑条件。三是要研究污染减排的领域，除继续做好工业、生活等领域减排外，应研究将交通、农村畜禽养殖等纳入减排范围的可行性。四是要研究拓宽减排内容，在现行以行政区划作为减排考核单位的基础上，考虑加强重点流域、区域、重点行业或企业等针对性的减排考核管理。五是研究污染减排的管理创新和机制创新问题，进一步完善减排管理制度体系、方法体系和核算体系。

(三)切实加强减排基础性工作。污染减排涉及经济政策、技术政策、排放强度、排污系数、考核评估体系等一系列问题，而且全国各地区差异明显，加强污染减排基础性工作是确保污染减排科学、规范的前提。一要从实践上升到理论，加强污染减排的理论研究，增强理论指导，提高工作的预见性；二要研究完善环境统计指标体系，规范统计范围和方法，尽可能核准基数，加强统计数据与减排核算数据的衔接；三要加强行业排放强度、人均排放系数、单位GDP排放情况等问题的深入研究，科学规范排污增量核算方法；四要加强并规范减排管理信息化工作，充分利用信息化手段，努力创新核查核算方法。

(四)大力推进减排市场化机制。目前污染减排主要依靠行政手段，但人为性强，容易积累矛盾。下一步必须推进污染减排的市场化机制。一方面应积极完善污染减排税价政策。协商有关部门研究出台污水处理厂运行电价、非电行业脱硫和火电行业脱硝电价优惠政策；适度提高城镇污水处理收费和排污收费标准；建立完善企业和地区减排财政补贴激励机制。通过经济的办法促进减排。另一方面要加强排污交易试点步伐。在太湖、浙江排污交易试点工作的基础上，积极完善环境产权制度，合理确定企业排污权责，逐步规范排污交易管理办法，强化排污总量控制，促进外部环境成本内部化，推进污染减排可持续发展。

(五)努力强化减排的倒逼机制。节能减排是改善环境质量，促进产业结构调整的重要抓手。要进一步加强排污总量控制，严格总量指标管理，把排污总量指标作为新上项目的前置条件，进一步强化污染减排对经济发展方式的倒逼机制，约束企业盲目投资扩产，限制地方经济粗放增长，进一步推进企业“上大压小”、减量置换、关停并转、结构升级，引导经济发展和产业布局，淘汰、取缔落后产能，大力推进循环经济和清洁生产。

(六)加强减排政策、法规建设。着眼于污染减排和排污总量管理工作的长期性和艰巨性，必需加强污染减排政策和法规建设，这既是做好减排工作的必然要求，也是依法行政的客观需要。重点突出3个方面:研究开展污染减排高层次立法工作，提高法规制度权威性；建立完善污染减排总量控制、排污交易、排污许可等配套法规体系，搞好统筹衔接；根据国务院节能减排综合性工作方案，细化区域限批、行政处罚、企业责任追究等处罚措施，以便于更好地操作执行。