金融视角下农村水利设施市场化经营模式探析（李耀国,杨青坪,张健）

发布时间：2022-02-23 16:27:40 浏览数：次

提要自2008年4季度开始，我国许多地区出现了持续4个多月的干旱天气，为我国水利设施建设敲响了警钟。这场特大旱灾在一定程度上暴露了我国农业水利设施建设中主体缺位、投资严重不足和管理不善等诸多薄弱环节。而解决这一问题的关键是通过市场化手段引入多元化的投资和经营主体，陕西西乡县五丰村的实践印证了这一观点。

目前，我国农田水利基础设施总体仍十分薄弱，已成为制约“三农”发展的主要障碍之一。我国现有近19亿亩耕地，其中，有效灌溉面积只占46%，农田水利化程度比较低，现有农田水利设施老化失修、功能严重衰退，大量工程不断损毁，每年因此减少有效灌溉面积300万亩以上，相当于减少10个大型灌区。导致水利设施建设滞后和维护不到位的直接原因是投资严重不足。

“公地悲剧”现象：产权关系模糊是导致投资不足的深层原因。目前，我国水利设施运行中存在的问题，很像经济学家概括的“公地悲剧”现象——没有明晰产权的财产和资源，必然是既缺乏投入也缺乏管理，由于过度使用，最终导致公共财产和资源的消失。

以陕西西乡为例，虽然该县曾有政府文件大力推行水利设施经营体制改革，并提出了拍卖、租赁、承包等所有权与经营权相分离的产权改革模式，但调查发现，由于种种原因，真正落实经营责任的水利设施并不多，70%以上的水利设施依然是由政府部门和集体村组经营管理。产权关系不清，导致水利设施的投资和经营主体缺位，效率十分低下，难以吸引私人资本和银行信贷投入。

市场化经营的典型案例：西乡县五丰村通过明晰产权关系引入金融资本和民间投资的成功经验。西乡县五丰村在新建小型水利灌溉设施中通过市场化手段引进民间投资和银行信贷，取得了较好的成效。2005年开始，县农业综合开发领导小组办公室决定在五丰村实施农业综合开发项目，利用本村地下水建高抽站(打井抽取地下水)解决农田灌溉用水难的问题。具体的政策措施是：由国家对高抽站建设投资70%，村组配套30％。然而，即使国家承担了主要的资金投入，当时五丰村委会依然面临着两大难题，一是30％配套资金如何筹集，二是高抽站建成后如何管理。而当时周围邻村已建高抽站也是由国家投资、村民集资，产权和经营权归村组集体所有，最终大家都不受益致。

针对上述情况，五丰村委会决定：明确高抽站产权和经营权，即30%配套资金由个人出资，高抽站由出资者负责建设，全部设施交由出资人按企业化方式进行管理。实践证明，五丰村通过市场化手段，明确了经营管理者的权利和义务，有效解决了出资人缺位和受益人权责不对称的问题，吸引了民间资金和银行信贷投入，产生了较好的社会效益和经济效益。

首先是开辟了新的融资渠道，形成了国家、集体、个人和金融机构共同投资的良性局面。为此，经营者向西乡农村合作银行提出了以高抽站设施和高抽站经营收益权作为抵押物的贷款申请。合作银行审核该申请发现，高抽站项目不但可以给农田灌溉，经营者还可以利用池塘种莲藕、养鱼，同时又为企业提供用水，保守估计每年都有3-4万元的纯收入，具备了金融机构贷款支持的必要条件，但考虑到高抽站设施70%产权归集体，个人只有30%，产权关系相对复杂，不宜发放抵押贷款，于是通过小额信用贷款方式进行支持，最高额度为5万元，并且主动出面动员另外两户信用户联合为经营者提供贷款担保，增加贷款9万元，最终使得全部配套资金得以落实。

其次降低了成本，提高了水利设施的利用效率和农户的种粮收入。一是建成了63千伏农业专用变压器安装和配套设施完善后，使高抽站享受灌溉用电，电费由0.8元/度降低到0.21元/度，经营成本大为下降；二是经营者对用电、用水落实了管护责任人，并根据农时定时抽水，既保证了每块田用水，又降低了水资源的浪费，使亩均用水量降低50％以上。由于用水得到保障，全村稻谷可增产56500公斤，灌溉受益农户人均增收稻谷100公斤；由于水费降低，农民的收入得到提高。考虑到每亩水费降低50元，和夏秋两季粮食增产的因素，受益者每亩可增收200元。

五丰村的成功实践，带动了周边七、八个村都采取了类似的模式，将闲置多年的高抽站进行承包经营，使这些水利设施重新发挥了作用，惠及农田5000余亩。

结论与建议：运用市场化手段解决水利设施建设中的投融资关系。我国在农村实行联产承包责任制以后，水利设施经营制度改革事实上被边缘化了，这是导致农村水利建设中投资不足、进展缓慢的深层原因。深入推进水利设施产权制度改革，是今后“三农”经济改革的重要内容之一。

首先，创新经营模式，明晰产权关系。对于现有的水利设施，可以采取企业化运营方式，或采取招标经营承包者的方式，明确水利设施的使用权和维护责任，可以充分挖掘潜在的效益；对于新建的水利设施，可以采取类似于西乡的做法，用市场方式引入承包经营者，并带动相应的资金投入。事实上，类似的做法在其他农村地区也有，国家对一些成功的做法应出台相应政策给予肯定和支持，使农村水利设施产权制度改革沿着正确的方向尽快推开。

同时，明确投资主体，拓展融资渠道。实现农村水利设施产权制度改革，西乡的经验告诉我们，一旦水利设施的经营权和收益权得以明确，采用市场化手段吸引水利设施建设资金投入，不仅理论上可行，实践上也有很好的可操作性。此外，通过BOT、TOT、PFI等模式进行招商引资，以采取合伙经营、股份制经营等方式吸引投资也是可行的途径。

在此基础上，积极引导和推动商业性金融机构扩大农田水利信贷投放。产权关系明确以后，农村水利设施就基本具备了吸引信贷资金投入的先决条件。鉴于水利设施建设的特殊性，依然要积极发挥财政政策的杠杆作用。例如，对金融机构增加农田水利建设贷款给予税收优惠或退税政策等。此外，货币政策也可以有所作为，例如扩大央行支农再贷款使用范围，允许用于支持小型、微型农田水利建设。

另外，引导保险机构和保险资金介入农村水利设施建设。可推广“信贷+保险”合作模式，促进金融机构支持农村水利设施建设，鼓励农业保险公司投资兴建农田水利设施，中央财政可以考虑给予专项补贴。　

来源：金融时报

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