乡镇财政体制问题探讨

       乡镇财政是我国财政的重要组成部分，发展乡镇财政对于加强基层政权建设，保持农村的政治稳定和社会安定，特别是对建设社会主义新农村都有十分重要的意义。但目前，由于受各种主客观因素的影响，我国的乡镇财政管理体制还存在着不少亟待完善之处，制约着乡镇财政的发展。　　

　　一、当前乡镇财政管理体制存在的问题　　

　　（一）乡镇财政管理体制形式繁杂，规范性差。尽管1994年财税制度改革后，中央对地方要求全面实行了“分税制”财政管理体制，但受各地农村经济发展不平衡、旧体制下形成的财政既得利益格局难以打破，一些地方对乡镇体制的重要性认识不足等主客观因素的影响，我国某些地区现在原有的各种收支挂钩型，如财政包干制、统收统支、双轨并行等乡镇财政管理体制形式依然普遍存在。这一状况难以适应建立市场经济体制和发展市场经济的客观要求，对乡镇财政地位的巩固及其职能作用的发挥产生了消极影响。　　

　　（二）乡镇政府事权与财权不统一，财政收支范围划分不尽合理。由于目前我国正处于改革时期，经济发展迅速，国家经济体制、各项事业管理体制、劳动人事制度、社会保障制度以及政府机构等都经常发生调整变动，引起乡镇政府事权结构发生变化，导致其事权与财权不配套，使乡镇财政收入出现矛盾，给乡镇政府行使职能造成困难。　　

　　（三）乡镇财政管理体制变化频繁、稳定性差。受乡镇行政区域狭小、产业结构单一、乡镇财政收入结构不够稳定，乡镇政府事权结构变动和个别地方的体制本身缺乏合理性等因素的影响，造成乡镇财政管理体制频繁变化，严重影响了乡镇政府对本地区的社会经济发展进行长期统筹安排。　　

　　（四）乡镇财政管理体制的均等化效应发挥不够理想。由于自然、历史等因素的影响，同一县、市不同乡镇经济发展水平往往存在不同程度的差距，从而导致乡镇与乡镇之间财政收入能力及公共服务水平出现差别，影响财政体制的收入能力均等化效应发挥。　　

　　（五）乡镇政府的“财、税”机构不够健全，影响乡镇财政体制正常运行。完善的乡镇财政管理机构，是保障乡镇财政管理体制正常运行的重要条件。从目前来看，各乡镇财政所虽然经过多年的发展、完善已经初具规模，但在人员配备人员素质等方面，与乡镇财政管理体制运行的要求相比还存在一定的差距。另外，财政所按行政区划分设置，税务所多按经济区划分设置，一个税务所可以负责几个乡镇的税收征管工作，出现了乡镇财、税机构不配套，影响了乡镇财政体制的运行。　　

　　二、完善乡镇财政管理体制的基本对策　　

　　针对上述问题，根据我国建设乡镇财政管理体制应遵循的指导思想及基本原则，今后进一步完善乡镇财政管理体制的基本对策为：　　

　　（一）大力推行以“分税制”为主导类型的财政管理体制，促进我国乡镇财政管理体制规范化。针对当前乡镇财政管理体制形式繁杂、规范性差的问题，今后应在进一步规范乡镇财政管理体制方面有所作为，但是由于各地之间情况不一，农村经济发展不均衡，因此各地县、乡两级政府应以正确处理双方财政分配关系、调动乡镇政府积极性、保障县乡政府职能实现、促进农村社会经济发展为指导思想，本着因地制宜的原则，推行以“分税制”为主导类型的管理体制。在条件成熟、未实行“分税制”体制，特别是经济发达的地区，应尽快推行“分税制”；条件尚未成熟，而实行其他收支挂构体制的地方应先对现行财政体制加以规范，并为实行“分税制”体制积极创造条件；已经推行“分税制”的地方也应进一步充实完善。　　

　　（二）切实贯彻“财权与事权相结合”原则，合理划分县乡两级政府财政收支范围。针对现行乡镇财政管理体制普遍存在的乡镇政府财权与事权不一致，财政收支范围划分不合理的弊端，今后应在明确划分县乡政权之间事权的基础上，切实贯彻“财权与事权相结合”的原则，合理确定乡镇财政收支范围，真正做到“乡财乡理、乡事乡办”，“人、财、物相随”。乡镇财政收支范围确定之后，在体制执行中如果遇到有事权结构变化，应及时进行相应收支预算指标的划转，调整财力分配关系。这样既可以保持乡镇政府财权与事权的紧密结合，也能够避免乡镇财政管理体制基本框架的频繁变动。　　

　　（三）合理确定乡镇管理体制的有效期限，稳定乡镇财政管理体制。一是针对乡镇政府所辖区域相对狭小、财源单一而不稳定的特点，对乡镇财政管理体制的有效期限应确定的长短适中，最好是这一期限与乡镇和政府的一届任期相符。因为，期限太短容易导致短期行为，收不到应有的实效；期限太长则往往会因客观情况变化而半途而废。二是在确定乡镇财政管理体制时应采用科学、合理的办法，瞻前顾后，具有一定的超前性和预见性，提高体制本身的适应性。三是在体制执行中应有健全的预算调整制度作为配套措施，在体制有效期内，当乡镇政府事权发生变化时，应对具体收支预算指标进行调整；而一般情况下不能通过变动乡镇财政管理体制的基本框架来进行调整。　　

　　（四）建立、完善财政转移支付制度。一是优化转移支付结构，严把专项拨款立项关，严格控制专项转移支付规模，建立严格的专项拨款项目准入机制，提高一般性转移支付比重。二是完善财政体制，明确划分各级政府的职责，合理划分各级政府的收入。三是改革行政体制，改变因政府级次过多，中央直接对所有地方政府的转移支付制度难以实施，统一划分比较困难的现状。四是尽快制定相关的转移支付法律、法规，保证公共财政下的转移支付有法可依。五是完善政府间转移支付制度的配套措施建设，建立完备的政府统计体系和一套相对合理的公共支出标准体系等。六是建立转移支付的监督和效果考评机制，确保转移支付资金安全、透明、有效运行。