控制行政成本,强化财政支出管理

(1.广西国际商务职业技术学院；2.广西大学MPA班，广西 南宁 530007) 
摘 要：从2008年政府为抗震救灾压缩行政开支为切入 点，对我国行政成本的现状进行了分析，并探讨了行政成本居高不下的原因，同时提出了有 效控制行政成本的办法。
关键词：行政成本；财政支出；公共管理
中图分类号：F810.2  文献标识码：A  文章编 号：1007—6921(2008)24—0031—02

今年“5.12”四川大地震后，为支援灾区重建，国务院决定中央国家机关2008年的行政开支 一律比预算减少5％。各地党政机关纷纷响应，通过严控因公出国、减少考察出差、压缩公 车购置、削减会议、倡导机关节能、停建新办公楼等措施缩减本级机关行政开支。这充分体 现了公共财政的“公共”属性，同时表明行政成本是完全可以降低的，对加强我国公共财政 支出的管理具有积极和深远的意义。

作为一个公共服务型的政府，必然与公共财政密不可分。公共财政支出结构反映着政 府职能结构的变化，完善政府公共服务功能，首先要完善公共财政体制框架，强化财政支出 管理。我国在1998年首次明确提出了建立与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制的 目标。经过十年的努力，初步建立了适应社会主义市场经济要求的公共财政体制框架，财政 分配在资源配置、稳定经济和收入分配方面的作用日益显著。但财政支出的结构合理性与科 学性仍有很大欠缺。作为财政支出五大类型之一的行政管理费，近年来增长迅速，高出世界 平均水平25%。过高的行政成本不仅加大财政负担，严重制约社会公共福利水平的提高，而 且阻碍政府行政效率的提高，容易诱发财政风险。因此，降低行政成本，进一步优化财政支 出结构，有利于有效配置资源,提高政府行政管理的效率，建设节约型政府。
1 我国行政成本运行的现状

行政成本也称政府成本，是指政府为履行公共管理职能，实现一定经济社会发展目标所耗费 的社会资源总量,广义的行政成本不但包括政府最终消费支出，而且包括政府决策和政府行 为引起的社会经济和生态方面的成本。
1.1 行政成本总量居高不下

数据显示：跟改革开放前相比，我国的行政管理费呈快速增长的趋势：1970年为32.00亿元 ，1978年为5290亿元，1985年为171.06亿元，1995年为996.54亿元，2003年为4 691.26亿元，2006年为7 571.05亿元。改革开放28年间，竟增长了143倍，而同期的财 政收入1978年为1 132亿元，2006年为39 3732亿元，只增长约35倍。行政管理费 占财政总支出的比例也逐年上升，1978年仅为471％，1985年为853％，1995年为14.6 ％，2003年为19.03%，2006年为1873%。这一数字不仅远远高出日本的238%(1993年)， 英国的4.19%(1999年)，韩国的5.06%(1997年)，法国的6.5%，加拿大的7.1%(2000年)以 及美国的9.9%(2000年)，也高于同属发展中国家的印度的6.3％(2000年)。
1.2 政府运作和决策成本偏高

国际上公认的从政人员占总人口的比重，一般以1％为标准，以3％为界线，在界线以 内就是合理的和科学的。自新中国成立以来，我国政府进行了多次较大规模的政府机构改革 ，从机构数量上看确实是精简了，但吃财政饭的人数并没有减少。按照《中国统计年鉴》的 资料计算，当前由国家财政供养的公务员和准公务员性质的人员的总人数已达4 500多万， 超过全国总人口的3%。这意味着全国人口中，每30个人中就有一个属财政供养。同时，由于 我国传统的政府运作模式只考虑社会效益而忽略实际成本，部分地方为显示自己的业绩，不 顾客观实际盲目上项目，建造所谓的“标志工程”、“形象工程”，而其中一部分因决策不 当基本不产生经济价值和社会价值，导致财政资金的巨额浪费。
1.3 职务消费数量惊人

我国行政成本中相当大一部分用于建造豪华办公楼、会议、公款接待、公车购置和使用、出 国考察等。根据报道，目前全国有350万辆以上的公车，包括司勤人员在内，每年消耗3 000 多亿元；粗略统计的公款吃喝每年不少于2 000亿元，相当于一年吞掉一个三峡工程。再加 上每年公款旅游和出国考察等支出，仅此三项，每年至少消费5 000亿元之多，占行政管理 费的一半以上。高昂的职务消费使政府的许多公共服务和公共产品供给的经费受到较大影响 ，政府公共管理效率难以得到提高，在很大程度上还助长了讲排场、铺张浪费、公款消费的 不良风气，损害经济环境，影响政府与群众的关系。
2 行政成本较高的原因
2.1 机构编制的急剧膨胀

随着经济的发展，政府机构膨胀，由此带来的编制扩张、人员配置增加、办公设施标准 提高，都成为行政管理费增长的刚性因素。同时，由于政府机构膨胀，造成部门管理职能重 叠，导致行政审批过多，审批环节复杂，每个项目的审批要涉及多个部门，使政府及其工作 人员将大量的时间、人力、物力耗费在协调相关部门、层级和人员的相互关系上，无形中增 加了行政运行成本。
2.2 财政决策的机制不健全

目前我国采用的是人民代表大会制财政决策机制，国家预算的最终决策权，税收制度决策权 等重大财政决策权力都属于人民代表大会。这一财政决策体制可以有效地避免一般代议民主 制的一些局限性，但没有建立起标准的决策程序，缺乏监督控制机制，决策的科学化、民主 化、法制化的程度有待提高。在财政预算的审议环节，一方面人大代表缺乏公共财政知识，另一方面政府向人大提交的预 算报告项目不明细或不完备，使人大代表无法真正履行法律意 义的权威审议。在财政决策上，人治传统的影响还很深，政府的意志依旧天然代表了人民群 众的利益，有些公共资金建设项目的可行性研究由领导拍板决定，可行性研究变成了可批性 研究，人民群众的利益经常被曲解，往往造成决策失误，损失严重，从而增加行政成本。
2.3 财政预算缺乏约束力

《中华人民共和国预算法》第四十四条规定，预算经本级人民代表大会批准后，按照批 准的预算执行。但实际上财政资金分配的随意性较大，一方面政府支出没有全部纳入预算， 还存在大量的不受监督的预算之外的政府性资金，另一方面，即使是预算内，行政管理费也 没有详细的数据公布；预算编制缺乏战略规划与前瞻性，存在着编制力量不足、时间不够长 、内容不够全等问题；财政支出执行偏离支出预算的现象时有发生，预算的严肃性有待提高 。
2.4 行政支出的监督不到位

根据宪法规定，我国实行中央、省(自治区、直辖市)、地(州、设区的市)、县(不设区 的市)、乡(镇，民族乡)等五级政权。行政监察的内部监督系统隶属各级政府，缺乏对各级 政府公共财政运行监督的法制权威。加上政府公共管理政务公开制度不健全，行政成本缺乏 透明度，人大、检察和审判机关、群众团体、公民个人等外部监督主体的监督作用效果不明 显。
2.5 没有建立有效的约束评价机制

目前，对职务消费缺少明确的标准和限制，没有刚性的制度约束。对包括行政公务支出在内的财政支出，更偏重预算的制定、偏重支出规模的合法性。过 于关注行政效率，忽视行政效益，支出管理的焦点集中于分配财政资金，对资金的使用效果 缺乏合理的追踪问效机制与效益评估。
3 控制行政成本的有效措施

中国经济在经历了改革开放以来的飞速发展后，政治文明系统、社会发展系统等方面滞后和 “不配套”的负面效应逐渐凸现。在民生领域，不仅有被称为“新三座大山”的高房价、上 学难和看病贵这三大难题，还出现了失业者增加、就业压力加大等棘手问题。面对社会发展 系统失衡所造成的这些问题的严峻性，要求政府采取果断措施，切实减低行政成本，加强对 财政支出的管理，进一步优化财政支出结构，加大民生方面的支出，将更多的财政资金投向 公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公 共基础设施、社会治安等方面的投入，使人民群众共享改革发展成果。
3.1 限制行政管理费总量

此次抗震救灾，中央机关的行政开支要压缩5%，上海、天津等地提出要压缩10%，证明行政管理费是有足够的下降空间的。如果政府机关在削减开支后依 然能够维持正常工作运转，那么赈灾结束后，应当使厉行节约成为政府机关经费支出与使用 上的常态。可以通过立法途径，规定行政管理费用总量占公共财政总支出的最高比例必须控 制在某个限度以内，超过此比例限度，公共财政将不予支付，迫使行政机关量入为出，严格 按计划办事。
3.2 建立适合中国国情的财政决策模式

健全财政决策程序，完善财政决策机制，强化财政决策责任，发挥财政决策对建立公共 服务型政府的先导作用。强化人大在审批政府财政决策上的作用，保证人大很好地负责决策 的制定、监督以及审批。坚持民意调查制度,财政决策要体现出民意，处理好各方面的关系 ，实现决策的理性化，使决策建立在大众利益的基础上，提高财政支出的效益。特别是一些 遭受严重自然灾害的地区，灾后重建要坚决拒绝所谓的“标志工程”、“形象工程”。
3.3 完善对公共财政的社会约束和监督机制

以社会主义法制为基础，对各级政府的全部收支进行预算，保证预算的完整性。预算 编制和执行应该分开，建立增收节支的激励和约束机制。提高政府预算的透明度，认真执行 2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，除涉及国家机密的项目和金 额外，预算的分配标准、各项收支预算及年终收支结果、资产负债状况等都应向社会公布。 构建横向的监督体系，使监察、审计等监督部门真正具有足够的权力独立行使监督职能。完 善事前、事中、事后监督制度，加强对公共财政管理的审计监督，特别是对行政支出的投入 与产出效益监督。
3.4 建立绩效评估机制

首先建立行政官员考核机制。考核标准和方式对地方政府尤其是决策层的负责人来说是 非常重要的，考核机制对地方政府的经济行为起着导向功能。看干部的政绩，既要看政绩量 的高低和大小，又要看为此付出的投入和代价。创造政绩要有成本意识，在领导干部政绩考 核评价标准中，应加入“政绩成本分析”，对成本过高的政绩进行问责。其次是建立绩效考 评体系。要将依法、自律作为考核部门绩效水平的先决性条件，把部门预算管理、财务管理 和遵守财经纪律、使用财政资金效率效果情况列作部门绩效考核首要的、基础性指标。同时 ，将部门预算执行责任作为行政问责的重要内容，依照法律或相关规定惩处违法乱纪行为， 追究有关责任人的政治责任、经济责任，涉及犯罪的依法追究刑事责任，并及时公布问责结 果，做到取信于民。
3.5 转变政府职能

进一步深化行政管理体制改革，精简机构，减少行政审批、规范行政许可、简化行政程 序。实行彻底的政企分开、政事分开、事企分开，重新清理、界定政府部门职责，将与公共 服务和公共管理无关的职能及所属单位从政府部门中剥离出去。建立健全决策、执行、监督 相协调的政府行政管理系统，从制度上防止政府“经济人”动机和“寻租”行为的发生。严 格执行财政、税收、会计法规，严肃财经纪律，推进政府依法理财。

党的十七大报告中明确提出：“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共 财政体系”。可见公共财政职能的有效发挥将在全面建设小康社会的进程中起到日益重要的 作用。而降低行政成本，加强公共财政支出的管理将是提高政府行政效能和决策民主化的很 好体现，这样才能确保社会大众都拥有平等享受基本公共服务的权利，实现人民生活与经济 社会的同步和谐发展。
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