公路工程项目实行施工总承包的几点思考

(内蒙古公路工程局，内蒙古 呼和浩特 010010)
摘 要： 文章针对公路工程实行施工总承包中存在的法律、法规、政策体系尚不完善、不健全 ，配套法规文件不全，可操作性不强等问题，提出了意见和建议。
关键词：公路工程；施工总承包；建设模式
中图分类号：U415.2  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2009)03—0357—02

工程总承包是国际通行的工程建设项目组织实施方式。推行工程总承包，是深化我国工程建 设项目组织实施方式改革，提高工程建设管理水平，保证工程质量和投资效益，规范建筑市 场秩序的重要措施；是增强企业综合实力，加快与国际工程承包方式接轨，适应社会主义市 场经济发展的需要是提高我国企业国际竞争力的有效途径。就此，建设部建市［2003］30号 文《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》提倡具备条件的建设项目， 采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。但目前的工程总承包企业，实际上更多地还 是定位于施工总承包管理，同时对施工企业也提出了更高的要求。因此，施工企业应当具有 完善的总承包管理体制和完整的项目管理体系，具有较高的技术支持能力、大型设备施工能 力、合约管理能力、专业施工协调能力以及相应的资金运做及融资能力，这是市场定位对于 施工总承包的基本要求。但目前在公路市场上具有如此实力雄厚的单位少之甚少，实行施工 总承包的公路项目也不是很多，实行总承包的项目也是近一两年来刚刚试行，经验缺乏，尚 不够规范。
1 管理问题

施工总承包模式有利于投资控制，转移业主风险。若管理不顺、总承包单位实力不强、风险 估计不足，会造成质量隐患、工期滞后等后果。
1.1 各单位管理层次偏多，信息传递慢，工作效率低

施工单位项目部一般分3～4 个层次(总公司、总承包项目经理部、分部、小标段经理部) ，以致检查多、管理繁杂、各类报表、资料多头申报，导致申报不及时。层次繁多、职责不 清，文件和指令下达需绕行一圈，费时费力、政令不通、管理不力。 
1.2 非市场因素干预多，二级分包市场有待形成

有关法规规定：具有总承包能力的企业在取得总承包任务之后，至少结构工程(关键工程) 要独立完成，不能分包。切段分包法律依据不足。
1.3 总承包单位自身机构庞大，信息化程度不高

承包商内部组织层次设置也较多，组织繁杂，信息在不同层级之间传递时会产生缺失，信息 处理效率降低。
1.4 应对措施
1.4.1 涉及到施工总承包单位资质规定的承包工程范围以外的工程，施工总承包单位应选 定具有相应专业资质分包人；对于尚待设计暂不具备施工条件的工程项目，在招标文件中以 暂定金的形式予以明确，施工总承包单位应通过补充招标的方式选择具有相应专业资质和能 力的分包人。招标文件应经监理工程师审查并取得业主的批准。
1.4.2 业主在小标段划分时将给出意见，总承包单位必须按此意见执行。施工总承包单位 应将隶属单位承接的小标段和各分包小标段的工程内容、范围、进驻人员、机械设备、分包 合同文件、协议等有关资料在开工前上报业主审批，并报备监理工程师。
1.4.3 业主有权指定某种特种材料、设备要求总承包单位补充招标。
1.4.4 小标段施工单位或分包人的协议书，包括标价的工程量清单应报监理工程师与业主 核备。
1.4.5 实行项目例会制。业主每月举行一次生产调度会，要求各小标段及各分部以上的人 员参加。总承包单位召开的生产会议要邀请业主参加，保证信息的及时性与可靠性。
1.4.6 若业主根据施工现场情况，认为施工总承包单位的下属各施工单位、分包人无法满 足施工需要，有权要求施工总承包单位限期调整。
1.4.7 业主及监理工程师加强对总承包单位各种指令执行情况的检查，监理工程师重点督 促各种指令在操作层的落实并及时向业主反馈；按合同关系，项目分部、分包单位的各种请 示、报告等，需经总承包单位上报业主或监理工程师，但在上报总承包单位时，同时抄报监 理工程师、业主。
1.4.8 建立奖励基金。业主从预备费中提取一部分资金，总承包单位在工程成本中提取部 分资金共同组成用于进行项目管理的专项奖励基金，奖优罚劣，促进项目的有效管理。
2 低价与资金问题

目前具有一级总承包资质的公路施工企业过多，导致施工总承包竞标激烈，项目中标后利润 较小。采用总价包干后，几乎所有费用均由承包单位承担，各种非生产性资金支出比例大， 涉及地方道路、临时用地、线外工程、地方电力等地方性名目繁多的各种费用，如承包单位 估计不足，有可能难以承受。

融资能力不足是总承包企业的又一大难题。项目的垫资、前期投入、带资承包往往成为承包 商入围的先决条件，一些施工管理技术突出但融资能力较差的建筑业企业只能担当施工分包 的角色。此外，我国银行对企业的信贷额度较低，容易造成施工企业资金周转困难。针对此 问题应对措施：
2.1 平衡竞标报价

定标前对中标候选人的报价进行详细成本分析，若有低于成本价竞标的嫌疑，则对中标候选 人提供详细的单价分析表、成本核算方法等证据材料进行审查并提供差额现金担保等方式， 以确保其中标后完全有能力履行合同。不允许进行不平衡报价，业主有权对投标人的工程量 清单的严重不平衡细目单价进行调整。
2.2 限定管理费用的提取

限定总包单位对分包单位提取的管理费用，避免层层剥皮，转嫁风险。
2.3 总承包单位要具有一定的现金周转保证

总承包单位应具有一定的现金周转额和履约保证实力，投标时提供开户银行的专用于本项目 的一定数额的流动资金的存款证明和银行对账单。或要求有不少于上述款额的2/3存款证明 和银行对账单，不足部分可由地市级商业银行出具信贷承诺函。
3 风险问题

总承包单位有可能对风险估计不足，应对和抵御风险能力差，对一些增加投资的变更(如软 基处理、增加通道等)和材料价格的上涨，一时难以接受，存在等待、观望思想，影响施工 进度。对业主而言，由于施工单位的低价中标，若后期管理不善，极易造成巨额亏损，必将 影响工程的质量、工期。

总承包单位按招标文件要求充分考虑风险投资报足费用，同时业主应对不同内容风险有针对 性的进行预防。工程总承包管理模式下的合同风险有：设计风险、施工风险、意外风险、物 价风险等。
3.1 设计风险

设计风险包括的内容较广，除合同规定的重大、较大变更允许总价调整以外，设计文件的错 漏、设计失误与不周引起工程变更的风险均由总承包单位负担，加强设计图纸的复核、审核 ，设计单位与设计文件质量的经济责任关系，提高设计文件质量。
3.2 施工风险

由于地质勘探的局限性，在施工过程中，隐蔽工程(包括基础工程、软基处理等)是投资突 破的主要项目；如设计与实际地形不符导致桩基变化、软基处理设计的范围、厚度不能满足 要求等情况；这些对于具有经验的承包人也是很难预料的。业主要求设计单位在勘测设计中 加密钻探，承包单位在投标时对怀疑的地质勘探资料进行补探，提出补遗。
3.3 意外风险

由总承包单位与业主共同以总承包单位的名义向保险公司购买工程一切保险、第三者责任险 和其他应买险种，以确保工程在遭受意外风险或其他人为责任事故时，能得到合理补偿。
3.4 物价风险

为了保证工程质量，减少承包人的资金周转压力，可由业主向总承包人供应主要材料，如水 泥、钢筋、钢绞线、沥青等，以便应对物价上涨的风险。
4 工程变更的问题

优化设计，程序繁杂，难度增大。采用总承包后，除了因不可抗力原因或政策因素或发生重 大或较大变更外，其他变更不增减，各参建单位认为费用包死，不愿冒风险，施工单位提出 的变更报批手续麻烦，批准较难，给承包人造成较大的压力和负担。

由于远期发展的需要，地方政府可能会提出一些新增的工程项目，或要求提高某单项工程标 准，由此增加的费用宜在总承包合同条款中约定分别承担，不宜规定“一般变更的增减费用 均由承包人承担”之类的条款。
5 社会协调问题

施工总承包后，总承包单位实际履行了以往项目业主的部分职能，对于一些本应由业主与地 方政府采取行政手段给予解决的问题，如临时用地、利用地方道路、断水、断路、断电线外 辅助工程等许多地方性问题，施工单位有可能无法及时的协调解决。对此，业主仍应以积极 协助的方式创造良好的施工环境，制定保障机制、协调机制，提供尽可能的服务。

“总承包管理模式”是顺应时代发展的产物，交通部已于2006年交公路发［2006］702号《 关于开展公路工程项目设计施工总承包试点工作的通知》要求部分省市试行设计施工总承包 ，通过对施工总承包有关问题的分析与思考，在今后的工作中不断改进，在各参建单位的共 同努力下，随着建设体制改革的不断深入，不断的充实、调整、提高和完善，为设计施工总 承包管理模式提供宝贵的经验，新的建设管理模式终将得到大家的认同和欢迎。