论村干部的竞选承诺
发布时间：2022-04-05 15:14:58
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摘要：村委会竞选承诺的引入，是村民自治进程中的一项制度创新。竞选承诺对村委会选举和乡村发展有着积极意义，但又存在着不可忽视的问题。要坚持和完善竞选承诺，使其成为成熟的制度并强力推行。
关键词：村干部；竞选承诺；坚持；完善
随着我国农村村民自治日益走向深入，农村村民选举方式将更加成熟，我国农业税的免除，可以预计的是参选人数会更多，竞争将会更加激烈。从以往的换届经验来看，在换届中将会有竞选者采用承诺的方式赢得村民的支持。而对于村干部的竞选承诺，从其开始出现起就存在两种截然不同的认识，一方面，彰显了农村民主的进步，体现了竞选的实质，因此对其应该“善待”；另一方面，对此也表示担忧，认为这实质上体现了公共权力可以购买或交换的性质，突破了民主政治的伦理底线，因而是很危险的。可以肯定，这些不同的认识将随着竞选承诺的出现而将延续下去。而理论界尤其是决策部门对竞选承诺采取何种态度与认识，在实践中将影响到新一轮村委会选举的具体操作及未来乡村民主的发展，因而至关重要。那么，究竟应该怎样全面地来看待村干部的竞选承诺问题呢？这就是本文的根本所在。
一、村民自治进程中竞选承诺的引入：原因及意义
《村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)实施以来，村委会选举在全国范围内迅速推行。村民自己做主选举自己的当家人，历史上还是第一次。在经历了最初的新鲜、好奇与刺激之后，广大农民逐渐从原先的观望、怀疑到最终发现了自己一票的“管用”。从村民的选举中产生出来的村干部，也终于认识到了村民的力量。
按照《村组法》的规定，村委会实行直接选举并且是差额选举。既然是选举，就必然具有不确定性，形成竞争，而差额选举则进一步加剧了这种竞争。这种情形之下，要想当上村干部特别是村主任一职，无疑增加了很大的难度。特别是在一些宗族意识和宗族势力较强的村子。
但同时，村干部一职又对村民有着巨大的吸引力。首先，在中国的“官本位”思想中，有着权力崇拜传统。管理着一个村子、千百号人的村干部多少也算个“官”，因而有“村官”的说法，当上村干部无疑提高了村民的社会政治地位，让人感觉很有“面子”；其次，有经济上的利益。在一些经济条件较好的农村，村集体经济的支配权由于掌握在村委会手中，当村干部多少可以带来一定的灰色收入，而且在经济发达的农村，村民还往往兼有从商，在生意往来中如果具有村干部身份，无疑可以增加信任度，有利于经商。就是对于贫困地区的农村来说，当村干部由于每月有固定的工资收入，比一般纯务工村民还是要强得多，让村民羡慕；再次，作为村干部，免不了时常会有一些开会、接待、学习、参观、考察等机会，可以掌握信息、扩大视野，并可以与外村干部、乡镇等各级领导较多接触从而建立起某种关系，方便办事。这是作为一般村民所难以具有的；最后，不同的是，有些村民特别是一部分先富起来或具有某方面能力的村民，不满于村庄现状，希望在村干部这一职务上以自己的才干、能力或经济力量，为村民办事，带领村民谋发展共富裕，实现自己的理想和抱负。
因此由于抱有目的不同，村委会换届选举中形成了独特的乡村政治生活场景要让村选民支持自己当选，就必须让他们在投票中投自己一票，这就必须争取到他们的投票意向，这表现在竞选者的政治行为上就是“拉选票”。“拉选票”在西方选举政治中是非常普遍而正常的现象。但在我国，由于观念及体制的原因，但凡是拉选票行为，不管是何种方式，都被视为不正当手段，甚至被不加区别地一概斥之为“贿选”而加以禁止。一些地方领导对此有深刻认识，从而干脆鼓励竞选人提出竞选口号、发表竞选宣言，甚至成立竞选班子，有组织地进行竞选“公关”，即让“拉选票”行为从非正式规则转变为正式规则。这一举措的根本意义在于：
第一，有利于村民对竞选人的比较、选择。如果禁止竞选人发表竞选承诺，村民就不知道竞选人有何抱负和主张。如果竞选人只能转入私下的承诺“拉选票”，一方面是只能涉及少数，难以被大多数所了解，另一方面也难免有“贿选”嫌疑。而选民通过候选人公开、合法的竞争活动，能够加深对候选人的了解，更能增加选举的透明度和公开性，手中的选票投给谁心里也就有底了。
第二，有利于对竞选人当选后的监督和乡村的发展。由于承诺是面向全体村民的，具有公开性，村民熟知每位竞选人的“施政纲领”，一旦竞选人当选后，村民们便会以此前的承诺去要求他、监督他。同时竞争对手如果输得并不那么心服或是想卷土重来，则往往就会以“反对派”身份密切注意当选者的所作所为，一旦发现当选人有承诺不兑现事项或是贪污等不法行为，便积极进行“倒台”工作，以使选举提前到来。因此，当选干部无疑也面临巨大的承诺压力，其承诺事项就不能是一时兴起，而是要切实千方百计地想点子、办实事、勤勉工作、践行承诺，否则不要说图谋连任，甚至还可能被村民罢免而提前“下台”。而一般来说，竞选者的承诺主要是公益事项，如修路、架桥、办学、增加村民收入等等方面，这些承诺事项如能实现，无疑大大促进了乡村的发展。
第三，竞选承诺的规则化减少了竞选者的竞选成本，有利于更多村民参与竞选，使优秀人才脱颖而出。在贿选拉票中，往往是直接以钱财物作为手段，由于具有隐秘性，不知其他竞争者开出的“价位”，为了赢得选票，己方的投入就必须尽量多于他方，便只有倾其所有。不管怎样，在村主任这一职上，最后的胜利者只有一个。其余的贿选人只要不赢得选举，他的成本总是“白白投入”的。而竞争者的承诺只要求当选后兑现，并不需要前期投入，对于未能当选者并未造成多少损失，这就减少了竞选者的竞选成本。无疑也使得更多的竞选者可能参与竞争，有利于村选民选择面的扩大，选出满意的“当家人”。
二、村干部竞选承诺中存在的主要问题
村干部竞选中的承诺从其性质上看是有积极意义的，一方面，具有现代西方选举政治的初步形态，在实践中也证明了能为广大村民所接受；另一方面，在具体操作上也存在着一些不可忽视并亟待解决的问题。主要体现为：
第一，竞选承诺和贿选的区别模糊，使得某些贿选得以正当化。从二者地位上说，个别地方实行过的竞选承诺是得到了正式认可的，具有法律的合法性。而贿选是在《村组法》中就有相关条文明确禁止的。但事实上对于贿选的认定至今仍没有具体化，从而难以界定二者的区别。当前对于贿选的认定，存在有两种：一是政府方面的。如民政部在2005年1月27日针对全国村委会换届选举专门下发了通知，对贿选作出了新的界定：“要认真研究和区分一般人情往来、候选人捐助公益事业以及承诺经济担保等法律未明确禁止的行为与直接买卖选票行为的不同。”民政部有关领导对此作了专门解释说：选举人公布执政方案时，一些并不针对个人的承诺，如承诺实施自来水工程、翻修学校等，不属于贿选；候选人选举前已做或选举中承诺当选后要做慈善事业、公共事业，不属于贿选；候选人以自己的私产作抵押，以表示施政决心，也不属于贿选；另外，农村红白喜事，礼尚往来是人之常情，也应区别对待。对此有学者质疑道：“以公益之名就不是贿选？”、“例如贿选人在选举前宣布向每位有学龄儿童的家庭捐助一笔助学金，算不算公益？如果算，便不能认定为贿选，但这样当选的正当性可以接受吗？”如此质疑的确是看出了问题的所在，在实践中也确实有发生的可能。另一种是学术界方面的界定。如党国英认为，“贿选是指候选人以金钱或其他好处做手段，影响选民的投票意向，使选民将选票投给候选人自己。”并补充指出其特征：贿选者只给那些承诺给他投票的选民某种好处，而对其他选民不施以任何好处。
第二，富人承诺并当选使得村级民主过多与金钱挂钩。为了最大限度地调动村民的兴奋点，动员村选民的选举意向，村干部竞选人绞尽脑汁，各使招数，竞相发表承诺以吸引选民。如浙江省东阳市马镇前宅村村主任竞选人吴福琴曾在承诺中称：“个人出资不少于1万元，组织村民代表到经济发达乡镇、村庄考察学习，开阔大家视野、思路；出资不少于3万元，帮助村民发展养殖业；出资1万元以上培训年轻人，每年出资5000元，为老年人服务；集资或个人出资建立村图书馆，对村里年轻人考上大学的，个人出资进行奖励。”据东阳市民政局副局长赵新民介绍，在东阳市的村级选举中，特别是在竞选激烈的行政村中，竞选人大多有类似的承诺。可以看到，这样的承诺确实会对村民有巨大的吸引力和号召力。但是，做出这样的承诺必须具备一个基本前提，这就是要有强大的经济基础做后盾，否则自身底气不足造势便不响，再加上一个人在地方上各方面实力如何，村民们大体清楚，想欺骗也不大可能。例如，前面提到的竞选人吴福琴本人便是福威木业有限公司总经理。一般的村民是提不出“当选后不要报酬”、“兴办公益事业”、“个人掏钱增加村民福利”诸如此类的、正在流行的竞选承诺的。因此竞选人和最后的当选人，便几乎都是富人或老板。如据赵新民估计，目前东阳市老板执政已是一个普遍现象，这部分村官大概要占到90％。这些先富群体之所以能富，要么是会经营、懂管理，要么是有市场头脑，有一计之长。他们当村干部，把自己多年积累的知识、才能和建立起来的方方面面的关系用在村务工作中，将能给工作带来巨大的促进作用，有利于带领村民致富奔小康。况且他们是通过公开竞选被村民选出来的，具有合法性。但存在的问题是：他们在竞选过程中上演的几乎都是经济实力的大比拼，而不是比执政能力、管理能力。表现出来的是谁更愿意在公益事业上花钱，谁就有可能获得最终的胜利。加上当前对贿选的认定和查处的困难，这样发展下去，将会使得村干部竞选成了有钱人玩的游戏，近似于美国总统大选，形成“富人政治”。这样发展的结局，无疑将是中国基层民主的真正危险。
第三，竞选承诺不兑现使得乡村发展受到延误。因为承诺不是贿选，贿选一般在选举之前就已经兑现。而承诺只是表示当选后要做的事，往往并不会或不可能要求立即兑现。这就给承诺人有空可钻。即一部分竞选人本来只是想通过当干部谋取私利者可能在竞选时许下种种动听的诺言，而村民这时只能听其言而无法观其行，对于其是否会兑现则不得而知而使其当选。但当选人在任期内却除了捞取个人好处外并不兑现其原先的承诺。虽然根据《村组法》的有关规定，村选民对村委会有罢免权，而且实践中也不乏这样的例子。但除非民愤很大，实际的罢免程序从启动到成功罢免绝非易事。因为《村组法》规定，要本村1/5以上有选举权的村民联名，才可以要求罢免村民委员会成员，罢免要提出罢免理由。之后要由村委会召开村民会议，投票表决罢免要求，罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。对比村民委员会成员的当选只要求到场投票的选民的过半数通过即可当选来说，这一复杂的限制显然存在着进出不平衡的问题，“宽进严出”，罢免非常困难。根据《村组法》，作为村民自治组织，村民选举产生的村委会乡镇政府又不能以行政命令强行罢免。所以许多情况下罢免是难以成功的。村民们对此往往无可奈何，只能寄希望于下次换届选举把其选下来。而乡村发展则因此丧失了时间与机遇，深受其害的还是村民们。
三、坚持与完善村干部竞选承诺的思考
对于村干部竞选承诺中出现的问题，既不能因噎废食，要看到这是民主化进程中难以完全避免的，有一个成长的过程。就是当今西方国家最为成熟的选举政治，也仍然会出现类似的一些问题。但我们也不能因此心安理得的任其发展，否则“民主的危机”可能甚于非民主状态。当前一方面可以坚持和鼓励候选人进行竞选承诺，另一方面要对其进行完善，以形成较为成熟的制度进行推行。
第一，从形式、内容和时间等方面界定正当承诺和贿选。因为目前关于村委会选举中贿选界定的模糊性、多样性，加上贿选手段、方式的多样性，要明确界定贿选很难。从而也常常容易混淆其与承诺的界线。一些贿选打的是承诺之名，行的却是贿选之实，在实际生活中屡见不鲜，让人难以辨别。民政部对于贿选虽有原则上的界定，但对于正当承诺的范围太过宽泛，且只注意其形式等方面的规定。界定正当承诺和贿选不能仅从形式上，还要从其内容、时间上具体来分析。如在形式上，公开的、向全体村民告之的承诺一般为正当承诺；私下的、秘密的、只对少数人或个别人进行的承诺不属于正当承诺，但也不能据此认定为贿选。在内容上，承诺的事项是公益性的，即有利于村集体的发展、有利于村民福利和生活水平、教育水平的提高、卫生状况的改善、不涉及非法内容的为正当承诺；承诺的事项是私益性的，即具体事项只是针对个别人或少数人有利而对大多数人、对村集体是无关的，甚至是以牺牲大多数人、牺牲村集体的利益来满足这些少数人或个别人利益的，为贿选。在时间上，贿选是在选举前就已兑现了的，从而对选民具有支配性作用；而正当承诺是在选举后的任期内兑现的，从而对选民只具有影响性、引导性作用。根据这三个方面进行综合判断，应该比较容易界定正当承诺与贿选。
第二，鼓励和探索承诺事项的多样性。当前中国农村、农业和农民的发展，主要是经济问题，但又不仅仅是经济问题，还涉及到思想观念、教育文化、医疗卫生、社会稳定、环境保护、农民的合法权益保护等等。这些问题的解决，经济发展是基础，但经济的发展并不能保证其他问题自然可以得到解决。特别是经济发达地区，更应注意研究其他问题的解决，促进农村社会的和谐发展。作为新型的农村干部，要站在全局的角度考虑问题，就要有大视野、大思路。如果在竞选承诺上比拼的都是谁更财大气粗、谁更能搞公益事业，这并不能体现竞争者的政治智慧。村民们见多听多了也会“审美疲劳”，久而久之对一些暂时贫穷但有参选热情的村民可能还会造成心灵伤害。因此，竞选人的承诺事项，应该具有多样性，要体现出竞选人的管理能力、施政水平。提出符合村民多样化需要、切合村庄实际的承诺过程，本身就是深入村民，与村民进行深入沟通、了解和把握村民内心需要的过程。由此作出的承诺，并不必然体现在单一的公益事业上，也许会涉及到与邻村的历史纠纷问题、村财务的管理问题、环境卫生整治问题等等，这些也是与村民的切身利益息息相关的。那些协调、处理问题能力较强、自身廉洁、与村民贴心但并无多少经济实力的村民也可能参加竞选，给村民更多选择的机会。
第三，加强对竞选承诺人的监督，对承诺不兑现者及时给予罢免处理。竞选承诺人如果得不到有效监督，就可能出现贿选及非法承诺、虚假承诺等等问题，也就有可能出现承诺后不兑现的现象。对竞选承诺人的监督，主要来自两个方面：一是乡镇政府，即直接指导村民自治组织的乡镇政府机关，在村委会换届选举期间，要向村民宣传与讲解可进行竞选承诺的有关事项，在竞选人正式作出承诺前，要对其承诺作严格把关，禁止带有违反政策法规的内容。在选举中还要到选举现场进行监督，以保证选举的正常进行以及候选人的承诺是否有超出原定内容特别是加进了不当的甚至是非法违纪的内容。在候选人赢得选举后，还要将其承诺书面材料以文件形式存档，以备日后检查监督。二是来自村民的监督。竞选人公开作出的各项承诺，村民们了然于胸，并以此去观察和要求当选者在任期内的作为，且村干部日常生活工作于村民当中，他们的所作所为为广大村民看在眼里。因此来自村民的监督更方便有效。为了使承诺更加切合本村实际需要，避免承诺人说假话、大话、空话，体现竞选人各方面的能力，保证承诺事项得到落实，可以实行在换届选举时，先选村民代表，然后通过召开村民代表会议确定本村新一届班子应办的实事和应完成的事项，在竞选时，让候选人就如何完成这些事项作出承诺。就相同的问题作出各自的承诺，也更有利于村民去比较各竞选人的优劣。
四、结束语
允许村干部竞选人以竞选承诺形式为自己助选，使得之前事实上已经存在的类似行为由暗地里进行变为“阳光操作”，在我国基层民主政治实践中是一个积极而有意义地探索。任何实验尤其是在中国这样民主传统较少的国家进行民主试验都不可避免地会遇到一些问题，因为理论永远无法完全地预知千变万化的现实世界。但同时，现实中产生的问题又总是在修正、完善着既有理论的认识。对于出现的竞选承诺现象，我们首先应以积极的眼光去看待它。对于出现的一些非积极现象也不能回避。关键在于规范竞选行为，创造出公正、公平、公开的竞选环境。除此之外，还要加强选举后对当选人的监督与管理，使竞选承诺这样一种制度真正对农村基层民主乃至更高层次上的民主化进程起到积极地促进作用。
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＊本文系秦皇岛市科技局研究与发展计划项目：秦皇岛青龙县在社会主义新农村建设中法治理念的研究课题（编号：200901A263）成果之一。
（作者单位：穆福山，河北农业大学海洋学院；王志泉，河北大学）