规范、深化、拓展政务公开的思考

政务公开，是贯彻落实“三个代表”重要思想、加强党风廉政建设的迫切需要，是深化民主政治建设，密切党群、干群关系的有效途径，是提升行政管理竞争力的内在要求。近年来，政务公开逐步由乡镇向县级、设区市和省级政府以及职能部门延伸，建立健全了公开工作责任、审议、评议、反馈、备案五项制度，不断完善和深化公开的内容和形式，铺设了一条为民服务的“绿色通道”，筑起了一道遏制腐败的“堤防”，取得了较好的成效。但是，在对政务公开工作进行调研时，我们发现个别单位政务公开不规范，公开的质量参差不齐，工作发展不平衡。本文拟就当前政务公开工作的现状进行剖析，对如何进一步规范、深化和拓展政务公开提出粗浅的看法。

一、剖析政务公开工作现状，明确规范和纵深推进的方向

当前，大部分单位政务公开工作开展现状可归纳为三种情况：

（一）公开单位（亦称工作主体）能够结合本单位实际，自觉行动，依有关规定积极、认真研究所要公开的事项，将应公开的内容通过定期且比较规范的形式告诉群众。群众通过阅知、评议、讨论，提出相应的工作意见，公开单位能够按群众意见进行整改。

（二）公开单位按照上级的工作要求，制作了公示版，责成有关科（室）把要求公开的内容通过公示版公示。公示内容比较系统，基本反映出本机关或本部门所行使职权和所开展的工作，但公示工作时断时续。

（三）应付上级检查，责成一两个人把规定公开的内容掐头去尾，拣好看或自认为“可以”的事项，写在一张纸上或将法规条文复印成几张纸贴在墙上或壁报上。对政务公开只做一次性处理，事后不管不顾。

在对这些不同层次的“政务公开”的公开范围、公开程序和和公开效果认真研究后，我们发现，第一种层次是真正的政务公开；第二种层次是一种行政公示；第三种层次实际上是行政公布。“公开”、“公示”、“公布”在工作对象上有近似之处，但在工作性质、公开内容和操作程序上仍有所区别。因此，规范、深化和拓展政务公开，首先应分清“公开”、“公示”、“公布”的区别，明确规范、深化和拓展政务公开的方向，才能在实际工作中做到真正意义上的“公开”而不仅仅是“公示”或“公布”。

（一）工作性质区别。政务“公开”的工作性质具体表现在：一是国家行政机关执行法律的行为，法律的公开性，决定了政务必须公开；二是受法律的规范性决定，政务公开是项常规性的工作；三是受法律的稳定性决定和市场经济体制的制约，政务公开是永久性开展的工作；四是受市场经济时期必须加强民主政治建设的要求决定，政务公开是项全局性的工作。而“公示”则是国家行政机关按照有关规定对其行政管理的内容所采取的公开展示形式，在政府行使行政权利的过程中，它是一种将日常行政管理事务、社会管理内容，比较系统地展示给人民群众，使人周知的一项行政工作。“公布”是指国家机关把制定的法律、行政法规或其他重大事项，通过报刊、电台等新闻媒体公开发布，或用书面张贴出来以便让行政机关面向全社会的以不定期的方式单独使用的一种行政措施。

（二）工作内容的区别。政务公开的内容，概括地讲，凡是各级政府及其工作部门的行政管理工作只要不是违法泄密的，都是政务公开的内容。政务公开的内容是受整个政府的行政管理工作决定的，层面多，范围广，是动态的。而“公示”多从属于“公开”，其内容是受政务公开工作决定的，工作形式较为单一而且是静态的。至于“公布”，其工作内容仅仅是反映政务公开内容的一个工作环节，工作形式更其单一。

（三）工作程序的区别。政务公开的工作程序主要是公开主体依法提出、审计、公示行政管理事务、社会管理内容，公开对象（人民群众）阅知、讨论、评议，提出肯定或否定或要求整改的意见；公开主体按公开对象意见进行整改，然后将整改结果再通过公示形式反馈给公开对象的八步操作程序。而“公示”的工作程序再经细分，也仅仅是制作公示版，誊写、张挂、按工作要求再次更换内容四步操作程序。至于“公布”的程序则更为简单，只在誊写或印刷后张贴出来即可。

“公开”（政务公开）、“公示”（行政公示）、“公布”（行政公布）三个概念，标志着政务公开三个不同的工作层次。“公开”、“公示”、“公布”三个概念的关系，从逻辑上看，“公开”与“公示”、“公布”是前者包含后者的关系；从工作内容上看是整体与局部的关系；从操作程序上看是链条与环节的关系。如果把“公布”当作政务公开，则会失去政务公开的应有之义；而如果把“公示”当作政务公开，则会降低政务公开工作质量。在政务公开工作中，如果不对三个概念从理性上加以区分，必然会导致实践上工作状态和工作质量的参差不齐，影响政务公开工作向深层次发展，甚至会导致这项工作半途而废，引起群众的普遍反感。因此，在具体工作中，应结合研究政务公开业务，注意分清“公开”、“公示”、“公布”三者的区别。

二、规范政务公开，确保公开真实、及时、全面

规范政务公开，应从组织领导、公开形式、公开内容、公开时间、公开程序、监督检查、公开落实、资料建档等方面入手。一是在公开的组织领导方面，应建立政务公开组织领导和责任体系，主要领导负总责，分管领导分工负责，各职能部门各负其责，纪检监察部门负责跟踪督查，形成纵向到底、横向到边、一级抓一级、一级对一级负责的工作机制，同时细化责任，把实行政务公开的工作标准、程序、目标、完成时限等逐级分解到岗位和个人。二是公开形式方面，属于向社会公开的内容，可通过电视、广播、报刊、杂志、政务公开栏、墙报、电子显示屏、电脑触摸屏、公告、文告、印发宣传材料等形式公开；属于向本系统公开的内容，可通过制发文件、会议通报、局域网、电子邮件发送等形式公开；属于向本单位公开的内容，可通过设置内部事务公开栏、召开内部事务通报会、建立内部事务公开的档案资料、本单位网站公布等形式公开，让干部群众及时、全面地了解公开的内容。三是公开内容方面，要真实可信，不能搞明里一套，暗里一套，对上一套，对下一套，对内一套，对外一套。要完整全面，政务信息应以公开为原则，不公开为例外，对群众关心而又不属于法律、法规禁止公开的内容，包括事权、财权、人事权等方面的信息，均应公开，不能避重就轻，选择式地公开，也不能报喜不报忧，隐瞒性地公开。不仅要公开办事依据、程序和结果，而且要公开办事机制和结果的由来，增加工作透明度，便于群众监督。如在评选先进中，评选的条件公开了，但条件的制定也应征求大家的意见；在干部考察工作中，待任命的领导干部名单公示了，但民主评议和民主推荐的结果也应公开。如果这些不公开，在评选先进中，在干部任用工作中买官卖官现象还时有发生的情况下，就会有人走“上层路线”，千方百计让决策者在制定标准时把自己划入圈内。此外，公开的内容除详细载明公开事项及编号外，还应注明公开期限及接受反馈意见科室及人员的通讯地址、电话号码等，随时受理群众反馈。四是公开时间方面，办事手续和流程、违章处罚标准、国家工作人员廉洁自律有关规定、机关效能建设制度等经常性事项应常年公开；单位年度工作计划、工作要点、基建、大宗物品采购、人事任免、评先评优等阶段性、临时性事项应及时公开；机关财务收支状况、绩效考评情况、新出台的政策法规等日常性事项应按时公开，保证公开内容的时效性，随时接受社会各界的监督。五是公开程序方面，首先由责任部门提出拟公开的具体事项、公开的形式、公开的期限，部门负责人初审，经单位政务公开监督小组二人以上审核通过并签名，报单位政务公开领导小组审批后，方可公开公示。而政务公开监督小组还应负责公开期限内人民群众、干部职工对公开事项意见、建议的收集、记录，并委派监督小组成员（两人以上）对反映的问题进行调查核实，形成书面反馈材料，集中归档，分类处理。如有必要对公开内容进行调整或更正的，仍应遵循上述审批程序。五是在公开的监督上，要采取走出去、请进来的办法，定期或不定期地组织内部政务公开监督小组、社会监督员或群众对政务公开内容及工作开展监督检查；设置意见簿和意见箱，摆放在显眼处，安排专人（两人以上）定期查阅，并有查阅记录，对群众提出的问题要及时核实处理，以群众满意不满意，拥护不拥护，答应不答应为标准，做到“四有”，即反映问题有记录、核实问题有查证、存在问题有整改、核实结果有反馈。可定期向社会各界通报政务公开工作，广泛接受监督。六是在公开的落实上，要一丝不苟地兑现政务公开的内容，始终坚持怎么说就怎么办，在实施上扎扎实实，对群众讲求信誉。要坚决杜绝任何弄虚作假的“百变通”及“擦边球”，以政务公开的实效性取信于民。七是在公开的资料建档上，可统一使用“政务公开表”，编号与具体公开事项的编号一致，将每次公开事项的对象、公开的形式，公开的内容，公开的期限，责任部门，监督小组的审核意见，领导小组的审批意见，群众的意见，监督小组落实反馈情况等整理归档，做到事前有审核把关，事中有征求意见，事后有调查反馈。

规范政务公开，必须紧密结合行业特点和工作实际，不能脱离现实搞形式主义，特别要注意妥善处理好政务公开后群众反映的问题。在实施政务公开中，群众对公开的内容可能有这样或那样的看法，某些内容可能还有不满意的地方，这说明政务工作还有待于进一步改进和加强。我们应十分诚恳地让群众来找工作中的不足和问题，甚至于对群众的“吹毛求疵”，我们也应当虚心接受，认真思量，想一想到底还存在哪些问题。对群众反映日常工作中存在的问题，必须及时进行改进；对群众的合理化建议，要及时采纳；群众有误解的，要及时说明，要引导好、保护好群众参与政务公开的积极性。事实证明，推行政务公开，给了群众一个明白，还了干部一个清白，只有不断规范这项工作，做到公开真实、及时、全面，并妥善处理好群众反映的问题，才能使政务公开真正受到干部和群众的欢迎。

三、深化政务公开，加大行政决策、行政过程、行政结果的公开力度

（一）围绕权力运行的全过程，公开行政决策、行政过程、行政结果。作为加强党风廉政建设的有效措施，政务公开只有紧密围绕权力运行的全过程，把同人民群众切身利益密切相关的部门和科室作为公开的重点，把管人、管钱、管物等权力运行过程中容易出现以权谋私、滋生腐败的要害部位和关键环节都亮相于“阳光”之下，加大行政决策、行政过程和行政结果的公开力度，提高权力运行的透明度，才能形成对权力的有效监督制约。人事管理方面。应深化人事制度改革，大力推行竞争上岗、交流轮岗等制度，建立干部能上能下、能进能出、公开透明的竞争激励机制。坚持领导干部任前公示制。按照干部管理权限，对新提拔的干部，一律实行为期一周的任前公示，坚持评先评优公示制度。评选各级先进集体、先进个人（包括年度考核评定优秀等次），经集体研究后，按规定在一定范围内公示。机构改革时，可在局域网上增设“机构改革”专题网页，把机构改革方案等系列政策材料上网公开；将干部使用情况在网上进行公示。对竞争上岗采取网上跟踪通报，把政策、报名、志愿的调整、民主推荐、笔试、面试成绩、民主测评等情况及时进行公示，并将试题来源、面试考官身份、组织开展情况一一予以公布，将改革置于群众的监督与参与之中。财、物管理方面。应建立健全透明、公开的财、物管理监督机制，坚持收支“两条线”。对预算外资金，严格按有关规定使用，未经上级批准，不得随意挪作他用。对物品采购，采取公开招标采购办法，将需采购的物品种类、条件、要求等在各类报纸、采购网站上刊登购物广告进行招投标，从中选取最优供应商，并在内部网站上进行为期一周公示。经费支出方面，应严格执行会计制度，严格资金使用审批、报销制度，重大经费支出按照规定报告，实行民主决策，集体审批，并在一定范围内公布经费支出情况，增强资金运用的透明度。严格按照审批权限和程序处置固定资产，房屋、电脑、汽车等固定资产建立帐簿，定期接受检查，做到帐帐、帐实、帐表相符。执法权方面，可从加大执法各环节的公开力度入手。如税务部门对广大纳税人最关心的税收定额环节，可通过推行“税务公开、民主评税”，让广大纳税人参与评议、核定税额，提高税收定额的透明度，从源头上预防不廉行为的发生；稽查环节，可在稽查案件（举报案件除外）实施前，发放稽查告知卡，详细告知纳税人享有的权利、义务及税务机关的廉政勤政规定、纳税人可以采取的举报申诉方式，让纳税人充分了解自身权利，加强对稽查干部的监督，案件查处结束后，应及时公布稽查结果和违章处罚情况；减免税审批环节，应把减免税的条件、适用范围、减免税幅度、审批程序、审批时限、审批结果等及时公开、公示；管理环节，可将管辖的停歇业户名单在“税务公开栏”和本局网页上对外、对内公布，基层征收单位可将日常管征业户对外公开、公示，广泛接受社会各界的监督。类似地，其他执法部门也可采取措施，强化对执法各环节的监督制约，提高权力运行的透明度。

（二）行政过程坚持“四只眼睛”原则。“四只眼睛”原则即在重大工程项目的招投标、相关财政支出、公务员执行公务等必须坚持两个人以上参加或同行，不能个人独立行动或说了算。坚持“四只眼睛”原则可以增加办事、办案、执法的透明度，加强相互监督、相互制约，避免暗箱操作，不愧为一剂源头治理腐败的良方。德国为约束国家公务员行为，长期坚持该原则，取得了较好的成效。我国当前实施的政务、厂务、村务三个公开虽然取得了不少成绩，赢得了人民群众的的称赞，但还存在公开内容不实，没有全程公开等问题。这里不妨借鉴一下“四只眼睛”原则，从办事的源头就抓好公开，做到“四只眼睛”到位，防止一个人操作或一个人说了算，这样人民群众才会信服。

（三）把政务公开工作纳入绩效考评的范围。政务公开把行政决策、行政过程、行政结果都清楚地展示在群众面前，对提高权力运行过程的透明度，加强党风廉政建设具有重要的意义。因此，应把政务公开工作同党风廉政建设责任制、工作岗位责任制、机关效能建设相结合，特别是应把政务公开工作开展情况纳入绩效考评的范围，严格考评，并把考评结果同干部福利、奖惩、评先评优相结合，把政务公开工作开展好坏与单位、干部的切身利益联系起来，加大外在压力和推动力，才能引起干部职工的真正重视，促进各单位政务公开工作齐头并进，深入开展。可考虑设置一些适用的考核标准，如“投诉办结率”、“群众满意率”等，检验各单位政务公开工作开展成效。

（四）政务公开的审议、评议也应实施“阳光作业”。一是评议代表的确定应充分体现民意，不能由有关部门指定。有关部门可提出标准、条件及产生办法，让群众依照程序推选。二是评议程序应提前公开，评议过程应当接受社会公众的监督。三是评议部门的工作人员只应做组织服务工作，不得参与具体评议，更不许在评议结果上搞平衡。另外，不要仅仅满足于把参评单位排出名次，而要把工作重点放在帮助各参评单位找准存在的问题并制定出切实可行的整改措施上。作为接受评议的单位也要把精力用在解决群众反映强烈的问题上，而不要放在拉关系、争选票上。

四、拓展政务公开，拓宽公开的形式、范围和监督网络

（一）加大信息技术手段应用力度，拓宽公开形式。运用信息技术手段推行政务公开，优点非常明显。一是可以使上级的各项法规、政策能够及时、全面、准确地传达贯彻到基层，使基层的实情和群众的意愿能够快速、真实、方便地反映上来，架起了上情下达、下情上传的桥梁，确保政令畅通，提高科学决策水平；二是对同等的公务给予同等的指令，对事不对人；三是将政府决策过程和政务信息、政务处理情况在网络上公开，增加了透明度，规范了工作人员的从政行为，避免了工作人员处理公务与群众直接打交道而滋生的各种弊端，确保了政务处理快捷、公平、公正。当前，应进一步加大应用信息技术手段公开政务的力度，积极探索利用电脑网络及时公开政务的方法。一是要在硬件建设上加大资金投入，加强基础设施建设，有计划有步骤地用现代信息技术设备装备各级政府。二是要在软件开发上加大力度，大力开发各种适用软件，不断提高信息技术在政务公开工作中的应用水平。如可开发运用绩效考评软件，公开考核评分的依据和结果；开发办公自动化软件，提高政务处理的速度，增强透明度；开发网上投诉软件，实现网上举报、网上受理、网上反馈；开设政务公开网页，将大宗物品采购、基建工程招投标、干部选拔任用、评先评优等及时在网页上公开、公示；开发计算机车辆管理系统，对本单位车辆实时监控，实现公车使用事前知情，事中跟踪，事后记录，把车辆使用情况全程置于群众监督之下，最大限度地杜绝公车私用现象。此外，还可在互联网上开辟政务公开网站，及时提供政策法规、政务新闻、办事程序、办理结果等信息，为群众办事提供导示、指南和查询服务；将政府的决策运作过程和政务处理情况公开，方便人民群众监督，等等。

（二）加大负面信息通报力度，拓宽公开范围。在对政务公开进行调研时，我们发现，大部分政务公开的内容只是一般政务信息或成绩，至于公开后可能给某些人“抹黑”的内容，则仍然是犹抱琵琶半遮面，较少涉及。但是，政务公开的可贵之处正在于此。只有适时曝光明查暗访中发现的一些消极负面的信息，公开“抹黑”人的内容，才能够发挥当头棒喝的作用，促使当事人猛醒，改正缺点和错误，从而营造出诚实守信、积极向上的氛围，如对单位外部，应定期通报交通违章车辆、欠税户、欺诈银行信用企业名单等；对单位内部，应及时将明查暗访过程中发现的各种问题和不足公开通报，并相应提出处理措施，督促整改。要做到这一点，首先，应在法律法规上明确规定对负面信息的定期通报制度，如2001年5月1日开始实行的新《税收征管法》明确规定，税务机关应定期公告欠税情况；其次，应在思想上提高对通报此类信息重要性的认识；第三，应把握合法性原则，注意在公开负面信息时不能侵犯相对方的合法权利；第四，要加强监督检查，对发现公开内容被涂改、删除等现象的要及时处理；第五，应注意做好后续工作，对已经改正错误的当事人，应及时把名单从“公开栏”中撤消，或及时做好相关信息的公开工作。

（三）完善点题公开，实现静态公开与动态公开的有机结合。所谓“点题公开”，就是不受时间、内容、形式的限制（属于党和国家机密的除外），在按规定要求公开的情况下，由群众自己选择关心的问题，由有关部门公开解答。“点题”公开，可以实现由过去的静态公开让群众被动看，到现在的动态公开让群众主动提，由过去的个别人说了算，到现在的群众说了算，由过去的干部不想公开或想公开什么就公开什么，到现在的群众想知道什么就公开什么，从而较好地消除群众的误解，解决多年来影响稳定和发展的突出问题，使公开工作收到明显实效。在实践中，“点题公开”受到了群众的欢迎，但还存在许多不规范的地方，应从“点题”、“定题”、“解题”三个环节加以完善。一是应抓好“点题”环节。必须在公开前，通过走访群众、召开座谈会、发放调查问卷、在公开栏旁设置“点题公开”意见箱等形式，了解群众需要，收集“点题”内容，把人民群众关注的“难点、热点、焦点”问题，及时公开，真正做到农民群众想知道什么，想了解什么，最盼望什么，政务公开栏里就公开什么，最大限度地调动群众思考问题、参与政务公开的热情。二是应抓好定题环节。由政务公开监督小组对群众点题的内容进行分析、整理，拟定公开的内容，上报政务公开领导小组审批后，及时公开。三是应抓好解题环节。对公开后的内容，政务公开监督小组要注意倾听、收集群众反映的意见，具体解答群众提出的问题，抓好群众投诉问题的调查核实，并将核实结果及时通过“回音壁”等形式向群众反馈。

（四）建立监督机制，拓宽监督网络。内部监督方面，一是应建立健全内部监督制约制度，把推行政务公开与内部机构设置、定岗定责等结合起来，加强内部管理，实行权力分解、职能交叉、干部交流、岗位轮换等制约措施，保证政务公开的效果。二是应充分发挥各级行政监察部门的监督职能，建立健全层级投诉、举报网络，上级监察部门负责对下属单位政务公开的日常监督工作，要经常采取明查暗访等形式加强督查。外部监督方面，应通过聘请社会监督员，对外公布举报电话、网上投诉地址，设立监督窗口、监督信箱、定期不定期召开座谈会等形式，广泛收集和听取群众对政务公开工作的意见，并及时处理、及时反馈。要通过健全完善监督制约机制，不断拓宽以行政监督为主，行政监督与法律监督、社会监督相结合，内部监督和外部监督相结合的监督网络，将过去侧重对结果的监督变为对过程和结果并重的监督，做到关口前移；将过去的被动型的监督变为主动型的监督，提高监督效率；将原来的对个别环节的监督变为层级与机构监督并重，形成监督体系；将执法监督与落实执法责任制结合起来，将内部监督与社会监督、舆论监督有机结合起来，让全社会及时了解政务公开动态，全方位地加强对政府行为及政务公开工作的监督。

五、加强队伍素质建设，为规范、深化、拓展政务公开奠定坚实的基础

建设高素质的干部队伍，是抓好政务公开的基础。公开工作能否落到实处，依法行政、公正执法的目标能否实现，最根本的在于是否建立一支政治可靠、纪律严明、作风过硬、秉公执法、训练有素、业务精通的干部队伍。因此，必须扎扎实实抓好干部队伍建设，把理论学习和业务培训作为一项重要工作来抓。一要加强思想政治教育。组织学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，积极开展公民道德建设教育、预防职务犯罪教育、财经纪律教育和党性党纪党风教育，不断提高干部职工思想政治素质，提高依法行政、遵纪守法的自觉性，增强推行公开办事制度的使命感和责任感，促进国家机关工作人员适应时代和形势发展的要求，改进施政方式、工作方法和办事作风，更好地做到施政公开、公平、公正。二是加强业务知识培训。积极组织干部学习国家法律法规，学习社会主义市场经济知识、金融知识，开展计算机知识培训，组织业务知识测试，举行业务知识竞赛，鼓励干部参加各种学历教育，全面提高干部队伍素质，使国家机关工作人员能依法行政，依法办事，减少错误执法、“越权”执法行为，为规范和纵深推进政务公开奠定坚实的基础。

政务公开，是新时期的“阳光工程”，衡量这项“工程”的成效，应以机关作风是否明显改进，工作效率是否明显提高，腐败现象是否明显遏制，依法行政能力是否明显增强，民主监督制度是否得到落实，特别是人民群众是否满意作为检验和评价的标准。让我们携起手来，在巩固原有成绩的基础上，不断规范、深化和拓展政务公开，推动这项工作不断跃上新台阶，以实实在在的成效取信于民，成为深受欢迎的“民心工程”！