对弃耕农民索要土地问题的探讨

   随着农村税费改革的不断深入，农民负担日益减轻。特别是2004年中央1号文件的出台和国家粮食直补政策的兑现落实，农民的种粮积极性高涨，过去弃耕土地的农民如今纷纷索要土地的现象不断增多，这既是一个好现象又是一个新问题，事关农村经济的发展和农村社会的稳定。笔者认为有待深入探讨。
　　一、明确权利。《农村土地承包法》指出：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”表明了凡是农村集体经济组织的发包土地，只要是本集体经济组织的内部成员都应该人人有份。在统一发包土地时，作为集体对本组织的成员只有发包的义务，而没有不发包的权利；作为本组织成员对本集体发包的土地既有依法平等地行使承包土地的权利，也有自愿放弃承包土地的权利。但是，集体与成员间的承包合同关系一旦确立下来之后，在承包期内，作为集体经济组织的发包方除承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的要收回承包地的外，均不得收回承包地，不得调整承包地，不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动；作为本集体经济组织内部成员的承包方就要维持土地的农业用途，不得用于非农建设，不得给土地造成永久性损害，并自觉履行合同义务。同时《承包法》也强调了在“承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。”《土地管理法》中也指出“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”这就告知了承包方在承包期内，自愿向发包方交回承包地后，其承包权利的偿失，和弃耕土地的危险和后果，赋予了村社集体经济组织依法收回承包土地的权力。
　　二、弃耕原因。从造成农民弃耕的原因看，一是逃避负担。由于负担过重，农民不勘重负。税费改革前，我县农民负担人均标准一般都在四、五百元左右，最高的达到了近七百元，其中包括政策性的“三提八统”和政策性之外的集资款、捐资款等加项加码内容，往往是政策性外的负担额比政策内的负担额多。致使有的农民弃地而去；二是种地无效益。农民生产粮食，劳力投入量多，种子、化肥、农药、农膜等生产资料价格高，成本大，加之农产品价格低，现金收入少。农民辛辛苦苦一年，全部收入除了成本和向上缴纳负担款后就所剩无几，有的甚至还入不敷出。因而就缺乏了对耕种土地的兴趣和信心，于是纷纷要求向集体交回承包地，而外出打工、经商等；三是退地难。在一些人少地多的地方，发包方不敢接收承包方交回的土地，害怕接收后发包不出去无法处理，造成土地撂荒。迫使无力耕种和不愿耕种土地的农民丢弃土地；四是难退地。在一些人多地少的地方，承包方不愿把土地交出来，害怕交出来后，失去了继续承包土地的权利，将来若想要土地要不到，于是自己耕不了不耕，情愿让其荒芜，也不愿交回集体。因此种种就出现了弃耕抛荒的现象，最终集体为了解决撂荒问题，不得不作些处理。如由集体出面把弃耕地给有的人代耕、代包或者收归集体搞些农业综合开发等。据统计我县今年初采取种种措施，复耕撂荒面积达到三万余亩。
　　三、索地动机。从弃耕农民如今纷纷索要承包土地的动机看，主是国家优农政策起到了作用和既得利益的趋动。具体表现在以下几个方面：一是农民负担确实减轻了。实行农村税费改革，取消了 “三提八统”，取消了政策之外的乱集资乱摊派乱收费等各种项目，政策内的税费负担和“两工”任务一年比一年少。我县从2002年全面实行农村税费改革后，截止目前，农民人均负担水平控制在了40元以内，与过去相比降低了10多倍；二是粮食直补政策农民得到了实惠。按照谁纳税谁受补贴的原则，只要有承包地的农民就有享受国家粮食补贴收入的权利，没有承包地就不存在交税，不交税就自然没有补贴。弃耕农民认为要回了土地就等于要回了钱；三是取消特产税和降低农业税，使种地农民大大受益。目前，我县就取消特产税和降低4个百分点的农业税两项，农民就可增收2000多万元，人平可达30多元。按照国家五年之内全部取消农业税的设想，五年之后，农民种地不但不向国家缴纳任何税费，反而还倒拿国家的种粮食补贴，作为农民有谁能何乐而不为呢？四是农业综合开发出效益，弃耕农民也想坐享其成。如河舒镇桂花村一农民于1999年为了把承包土地交回集体，谎称全家人口已农转非了，并且到村委会去办走了全家人的户口迁移证明，举家到小城镇里经商，硬是弃地不要，也不缴纳合理税费。2002年集体将其丢弃的土地与全村的土地一起规划，流转给他人进行农业综合开发后，其经济效益明显好转，村民们不花任何成本，也不承担任何风险，每亩就可坐收收几百元租金，该村弃地农民见地有利，如今就不断向上要求，索回自已过去丢失的土地。
　　四、处理原则。土地是农民赖以生存的基础，中央对“三无”农民一直非常关注，再三强调各地要处理好“三无”农民问题，确保农村社会稳定。尽管《农村土地承包法》和《土地管理法》等法律法规，已经明确表示农民应当自觉承担自愿放弃土地的责任，但是我们作为共产党领导的社会主义国家，要以“三个代表”重要思想为指导，坚持人本主义思想，发扬人道主义精神，特别关注既无资金又无生活保障的失地农民。根据不同情况，妥善解决好弃耕农民的土地问题，充分体现人人有衣穿，个个有饭吃的社会主义温暖氛围。笔者认为对自愿写出书面申请向发包方交回承包土地的农民，如今索要土地的，村社集体经济组织若有没有发包完的土地，可以让其承包或者代包；对于没有书面申请而向发包方交回承包土地，现在要求索回土地的，可以通过以下途径加以解决：一是集体收回的弃耕地，尚未重新发包的可以继续发包给原承包方继续承包；二是集体有机动地的可以用机动地解决；三是原弃耕地集体交由他人代包的可以让其代包人退还给原承包人；四是集体确实无地的可通过承包经营权流转形式让原弃耕农民代包他人的承包土地；五是集体将原弃耕农民的土地收回后已全部发包出去了，集体没有其它的土地，如果本集体经济组织弃耕农民要求承包地较多，且占有人口比重较大的，只要本集体经济组织三分之二以上的成员同意，可以按照有关法定程序适当调整土地。对于农民弃耕土地后已经农转非的人员且户口已迁出本村社，在外无生活来源，现在要求回来要土地的，若是原所在集体有土地存在的可以让其代包土地；《承包法》规定农村集体经济组织的土地主要是以家庭承包方式为主，那么在承包土地的家庭成员中，若有已取得土地承包权人员死亡的，未取得承包权的人员在本承包期内，可以接替已死亡人员的承包经营权继续承包土地。若家庭成员全部消亡的，发包方就应当收回其承包地重新发包给无地的农民耕种经营。
另外，乡镇人民政府和农村集体经济组织要切实保护好每个农民的合法权益。特别是对弃耕的农民，不能因为放弃了土地就等于放弃了在本集体经济组织中的一切权利。无论是有承包土地的农民，还是无承包土地的农民，都是本集体经济组织的成员，都是平等的，都有对集体经济组织的收益分配权、民主管理权，以及选举权和被选举权等。在本承包期内，自愿放弃承包土地的农民，除了再无继续要求承包土地经营的权利而外，其他权利都依然存在，不能受到任何侵犯，应当严格保护。
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