蔡永飞：农村养老保险制度建设的三种可选思路

发布时间：2021-09-27 14:41:52 浏览数：次

如所周知，农业属于弱势产业，现阶段农民承包土地种粮食，顶多只能保证温饱，如果要想致富奔小康，最好是尽快离开土地到农业以外寻求出路。但是，迄今为止，土地仍然是占人口大多数的中国农民的生存保障，一旦离开土地，许多农民就要发生生存危机。显而易见的是，农民尽快致富的必要条件是建立替代土地作为生存保障的养老保险制度。
　　那么，究竟怎样才能建立农村养老保险制度呢？现阶段，我国学者和实际工作者对建立农村养老保险制度的探索，主要有三种思路：
　　第一，“土地换保障”。这一办法主要适用于城市周边因为城市扩张而征用农民土地的地方。现阶段土地换保障的操作方法也有三种：
　　一是脱离土地型，比如浙江嘉兴市，对失地农民以养老保险安置为主，辅之以在一次性经济补偿基础上的自谋职业，将被征地农民统一纳入城镇居民社会保障体系。
　　二是土地流转型，如广东省规定农村集体建设用地使用权可上市流转，包括转让、出租和抵押等，收益中须有50%左右用于农民的社会保障安排。安徽芜湖在试行农民集体所有建设用地使用权流转，核心是土地所有权不发生变化，在多种形式的使用权转移期限结束后，土地仍然是农民集体所有。
　　三是土地入股型，如成都市的《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》规定，农村集体经济组织采用以土地入股的方式参与营利性水电、交通等项目的开发建设。上海至南京的沪宁高速公路建设时征用了大量耕地，一些农户以被征用的耕地作价入股，每年都可以从高速公路的收益中分成。这也是对失地农民的一种有效的保障方式。
　　在这三种思路中，笔者认为，脱离土地型是最可取的做法：其一，只有最终从土地上把大多数农民解放出来，才意味着中国现代化中农民问题的解决，减少农民是解决三农问题的关键。其二，土地流转和入股虽然是农民“经营”土地以增加收入的有效办法，但农民作为弱势群体，在与政府以及城里的开发商打交道的时候，他们的利益能否得到保证，至少说是有风险的，特别是，如果在与农民合作的经营者经营失败，农民要想得到应得的利益难免有“与虎谋皮”之虞。所以，惹不起咱还躲不起吗，干脆彻底脱离土地，一了百了。
　　第二，“产品换保障”。劳动和社会保障部农村社会保障司的卢海元在2004年第3期《求是》杂志撰文建议，农民以产品换保障的方式，直接以农产品缴纳保险费建立农村社会养老保险制度。国家可以在不额外增加财政负担的情况下，通过调整现行政策目标，把现在主要用于粮食流通环节的大量低效财政补贴，以对实行产品换保障计划的农产品进行定额补贴的方式，逐步转向直接补贴种粮农民，主要用于支持参加并缴纳农村社会养老保险费的农民，以创新农民补贴的特殊方式承担制度建设的财政责任，达到调动农民参加农村社会养老保险制度积极性的目的。这一政策设计将农产品这一潜在的社会保障资源变为现实的社会保障资源，可以满足农民对现金和社会保险制度的渴求，主要适用于粮食主产区和以纯农户为主的农村地区，特别适用于在农村养老保险制度建设的起步阶段。
　　第三，“以土地承包经营权换保障”。笔者在2002年第4期《调研世界》杂志第4期初步提出这一构想，后在2003年9月20日人民网重新进行了阐述。基本思路是：在国家切出一部分国有土地出让金建立起农村社会保障基金（有条件的地方可以再从集体经济积累的财富中切出一部分）的基础上，给每个农民的土地承包经营权附加上一张养老金卡，农民可以把承包经营权让渡出来，土地转包给种田能手，使之形成规模经营，也可以继续持有承包经营权、耕种土地。持有养老金卡的农民在60岁退休以后，可以在交出土地承包经营权的同时，按照低保标准，像城市居民一样逐月领取养老金。而转让了土地承包经营权的农民，留在农村创业也好，成为种田大户或者叫“农场主”也好，给农场主当雇佣工人也好，必须交纳应由自己承担的那一部分养老金。继续持有土地承包经营权的农民，可以暂时不交纳应由自己承担的那一部分养老金，但在这个养老保险制度在农村形成雏形以后，比如开始实行养老保险制度三年后，每个劳动力都必须交纳应由自己承担的养老金。这一办法开始时特别适用于：在城近郊区因为征地而不得不出让土地承包经营权的农民；已经进城打工并有能力在城市里立足，且所承包的土地一直撂荒、半撂荒或者暂时让给别人耕种的农民；城近郊区已经经商多年、不愿意再当农民的农民；农村中思想解放、敢于冒险的青年农民——他们身在农村，但不打算再从事农业，而有意于其他产业等等，也可能自愿出让土地承包经营权。在大多数实行税费改革、减轻了农民负担的地方，特别是零赋税的地方，农民应该能够承担得起自己的养老金。而极少数确实没有能力交纳养老金的地方，可以限期由对口扶贫的地方或国家财政负担。
　　笔者认为，这三种方案都是可行的，建议广大农村地区尽快大胆、积极而又稳妥地进行试验，力求以尽可能快的速度建立起农村社会保障制度。这是因为，如果没有社会保障，特别是养老保障，即使收入再多农民也不敢、不愿意轻易消费，而如果农民增收了也不消费，农村市场不能开启，中央一号文件的目的难以实现，国家也很难真正进入“加快社会主义现代化建设、全面建设小康社会的新阶段”。
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